Neder­land is bezig met de ener­gie­tran­si­tie, met enor­me gevol­gen voor de eco­no­mie en de fysie­ke leef­om­ge­ving. In hoog tem­po ont­staan alter­na­tie­ve vor­men van ener­gie­op­wek­king, wij­zigt de ener­gie­dis­tri­bu­tie en wor­den bespa­rings­maat­re­ge­len getrof­fen. Gemeen­ten kun­nen van­af 2021 de instru­men­ten van de Omge­vings­wet inzet­ten voor het rea­li­se­ren van doel­stel­lin­gen voor de tran­si­tie. Bij­voor­beeld door het juri­disch vast­leg­gen van kool­stof­bud­get­ten en het aard­gas­vrij en ener­gie­zui­nig maken van bestaan­de wijken.

Woonwijk

Kli­maat­doel­stel­lin­gen
In het wets­voor­stel Kli­maat­wet wor­den kli­maat­doel­stel­lin­gen juri­disch ver­an­kerd door per sec­tor de maxi­ma­le CO2-uit­stoot vast te leg­gen, waar­na dit pla­fond peri­o­diek omlaag gaat. Deze kool­stof­bud­get­ten bin­den wel de rijks­over­heid, maar heb­ben geen direc­te juri­di­sche bin­ding voor bedrij­ven, bur­gers en decen­tra­le over­he­den. In fei­te is het kool­stof­bud­get een ‘omge­vings­waar­de’, die het kli­maat­be­leid van een juri­di­sche sta­tus voor­ziet. De vol­gen­de stap is dat deze omge­vings­waar­de juri­disch bin­dend wordt door­ver­taald naar bur­gers en bedrij­ven. Hier­mee wordt de ambi­tie uit­voer­baar. De beleids­cy­clus en de instru­men­ten van de Omge­vings­wet bie­den daar­voor hand­vat­ten, dus de prak­tijk is bin­nen­kort aan zet.

Instru­men­ten­mix
De Omge­vings­wet heeft als doel een duur­za­me ont­wik­ke­ling van de fysie­ke leef­om­ge­ving. Stu­ren op omge­vings­kwa­li­tei­ten is de opdracht. Een kwa­li­teit is bij­voor­beeld een gezon­de en leven­di­ge (bin­nen) stad, vol­doen­de ruim­te voor recre­a­tie, ener­gie- of een kli­maat­neu­tra­le woon­wij­ken. Maar wat bete­ke­nen die gewens­te kwa­li­tei­ten voor de acti­vi­tei­ten van bur­gers en bedrij­ven? Wat bete­kent het berei­ken van die kwa­li­tei­ten voor het benut­ten en bescher­men van de fysie­ke leef­om­ge­ving? Daar­op kan niet één ant­woord gege­ven wor­den: voor decen­tra­le over­he­den is het een zoek­tocht naar het juis­te even­wicht. Een even­wicht in de rela­tie tus­sen kwa­li­teit en acti­vi­teit, via de toe­pas­sing van een mix aan instru­men­ten van de Omgevingswet.

Omge­vings­vi­sie
De instru­men­ten­mix begint bij het vast­stel­len van de omge­vings­vi­sie. Die geeft kwa­li­teits­am­bi­ties een juri­di­sche sta­tus op stra­te­gisch niveau. Maar wat is een goe­de visie vol­gens de Omge­vings­wet? De visie bevat de hoofd­lij­nen van de te berei­ken kwa­li­tei­ten, de voor­ge­no­men ont­wik­ke­lin­gen en de hoofd­za­ken van het inte­gra­le beleid wor­den vast­ge­legd. Zon­der dat de wet het let­ter­lijk voor­schrijft, is de visie ver­we­ven met instru­men­ten­mix: bij het benoe­men van de kwa­li­tei­ten dient aan­dacht te zijn voor de uit­voe­ring en de moni­to­ring daar­van. De visie moet zowel stra­te­gisch, als­ook resul­taats­ge­richt en meet­baar zijn.

Bot­sen van kwaliteiten
Neem als voor­beeld de ambi­tie van veel gemeen­ten om ener­gie­neu­traal te wor­den. Dat bete­kent dat moet wor­den inge­zet op het opwek­ken van duur­za­me ener­gie. Die ambi­tie heeft effec­ten op de fysie­ke leef­om­ge­ving, met direct en indi­rect ruim­te­ge­bruik. Het opstel­len van wind­tur­bi­nes en zon­ne-akkers heeft fysiek ruim­te­be­slag tot gevolg, ter­wijl de ruim­te schaars is. Het indi­rec­te ruim­te­ge­bruik heeft effec­ten zoals land­schap­pe­lij­ke ver­sto­ring, geluid, slag­scha­duw die een aan­tas­ting kun­nen zijn van het woon- en leef­kli­maat. De omge­vings­kwa­li­tei­ten duur­za­me ener­gie en een pret­tig woon- en leef­kli­maat kun­nen dus met elkaar bot­sen. Die bot­sing is ook denk­baar bij de ambi­tie om de CO2-uit­stoot van bedrij­ven­ter­rei­nen te redu­ce­ren. Als het beleids­doel wordt uit­ge­werkt tot een regel voor bedrij­ven om min­der CO2 te pro­du­ce­ren of in duur­za­me pro­duc­tie­pro­ces­sen te inves­te­ren dan kan dit belang van CO2-reduc­tie bot­sen met de ambi­tie van een aan­trek­ke­lijk onder­ne­mings­kli­maat in de gemeente.

Daar waar doe­len en belan­gen bot­sen, moet wor­den nage­dacht over het gewicht van elk belang en het even­wicht tus­sen de doe­len en belan­gen. Die weging brengt met zich dat cri­te­ria nodig zijn om de belan­gen te pri­o­ri­te­ren, zoals inves­te­rings­kos­ten, effec­ti­vi­teit, snel­heid, maat­schap­pe­lijk draag­vlak en de mate waar­in nade­len beperkt wor­den. Zo ont­staat een afwe­gings­ka­der waar­mee de uit­voe­ring kan bepa­len welk cri­te­ri­um door­slag­ge­vend is in een con­cre­te situ­a­tie. Als het con­creet wordt, blijkt hoe de visie en het afwe­gings­ka­der door­wer­ken in ande­re instru­men­ten, zoals het stel­len van regels in het omge­vings­plan. De omge­vings­vi­sie is daar­om het nood­za­ke­lij­ke voor­werk voor een goed omgevingsplan.

Stu­rings­am­bi­tie
Het vast­stel­len van een omge­vings­vi­sie die stra­te­gisch, resul­taats­ge­richt en meet­baar is, is een com­plex maar nood­za­ke­lijk pro­ces voor het beha­len van doe­len voor de leef­om­ge­ving. Het is niet de bedoe­ling dat de omge­vings­vi­sie al een con­creet uit­voe­rings­pro­gram­ma bevat, maar wel dat wordt gestuurd op beoog­de effec­ten voor bedrij­ven en bur­gers. Dan kan de omge­vings­vi­sie ‘gevoeld’ wor­den. Zon­der die stu­rings­am­bi­tie wordt de omge­vings­vi­sie een lege huls, met doe­len waar nie­mand tegen kan zijn omdat het niet leeft en niet gevoeld wordt. Dan wordt pas bij de uit­voe­ring de pijn gevoeld en ont­staat de weer­stand. Zo’n aan­pak werkt niet, getui­ge de erva­rin­gen met de doel­stel­lin­gen voor wind­par­ken en de inpas­sing in de omge­ving daar­van. Tel­kens moet je terug naar de onder­han­de­lings­ta­fel, ter­wijl con­cre­te resul­ta­ten uitblijven.

Pro­gram­ma
De inves­te­ring in een goe­de omge­vings­vi­sie is een voor­waar­de voor een suc­ces­vol­le uit­voe­ring. Voor de con­cre­ti­se­ring van die uit­voe­ring biedt de Omge­vings­wet als instru­ment het pro­gram­ma. Met een pro­gram­ma orga­ni­seert het bestuur het uit te voe­ren beleid, zoals maat­re­ge­len die nodig zijn om de doel­stel­lin­gen te berei­ken. De mate waar­in geko­zen wordt voor deze inzet van beleids­in­stru­men­ten hangt af van de rol en de stu­ring – gover­nan­ce – die een gemeen­te voor­staat. Een voor­beeld is het aard­gas­vrij maken van bestaan­de woon­wij­ken. Met een pro­gram­ma kan dan wor­den beschre­ven op wel­ke ter­mijn de ver­van­gen­de warm­te­voor­zie­ning is gere­a­li­seerd, hoe het pro­ces met bewo­ners en markt­par­tij­en wordt inge­richt en wat de kos­ten zijn en hoe die gefi­nan­cierd wor­den. Ook kan wor­den bepaald hoe com­mu­ni­ca­tie- en infor­ma­tie-instru­men­ten, hef­fin­gen en sub­si­dies wor­den inge­zet. Deze maat­re­ge­len zien veel­al op sti­mu­le­ren om wonin­gen te ver­duur­za­men. De gemeen­te kan ook inzet­ten op een actie­ve­re rol en stu­ring, door in het pro­gram­ma een ter­mijn op te nemen voor ‘het slui­ten van de gas­kraan’. Dat kan door toe­pas­sing te geven aan het afsluit­recht dat gemeen­ten naar ver­wach­ting per 1 juli 2018 heb­ben als de Wet Voort­gang ener­gie­tran­si­tie in wer­king is getreden.

Regels alleen indien nodig
De nei­ging zal vaak zijn, om de omge­vings­vi­sie te kop­pe­len aan regels in het omge­vings­plan. Van­uit het per­spec­tief van de beleids­cy­clus, is dat min­der van­zelf­spre­kend. Het stel­len van regels is een sluit­stuk, een mid­del om de rea­li­sa­tie van een ambi­tie te bor­gen. Door het stel­len van regels ont­staat een juri­di­sche bin­ding tus­sen ener­zijds de doel­stel­lin­gen en gewens­te omge­vings­kwa­li­tei­ten in de Omge­vings­vi­sie en de gevol­gen voor acti­vi­tei­ten. De ambi­tie zelf heeft geen effect op bedrij­ven en bur­gers, maar een regel wel. Het omge­vings­plan is de daar­mee de ver­bin­den­de scha­kel tus­sen gewens­te kwa­li­teit en acti­vi­teit. Daar­om is juist het door­den­ken van de gevol­gen van de gewens­te kwa­li­tei­ten op bedrij­ven en bur­gers essen­ti­eel om tot een uit­voer­ba­re omge­vings­vi­sie te komen. Door de bot­sing tus­sen kwa­li­tei­ten bij het ont­werp van de omge­vings­vi­sie mee te nemen wordt de kans klei­ner dat de uit­voe­ring door weer­stand ver­traagt. Ook hier geldt: een goed begin is het hal­ve werk. Dan blijkt dat het stel­len van regels in het omge­vings­plan alleen wen­se­lijk of nodig is, indien de doel­stel­lin­gen niet een­vou­di­ger via een ande­re weg bereikt kun­nen wor­den, bij­voor­beeld via een pro­gram­ma dat inzet op afspra­ken met bedrij­ven en instellingen.

Dit arti­kel is ook gepu­bli­ceerd in het con­gres­ma­ga­zi­ne 2018 van Provero.