‘We moe­ten inte­graal wer­ken’ en ‘We wil­len van een hou­ding van ‘nee, ten­zij’ naar een hou­ding van ‘ja, mits’’. Hoort of ziet u deze uit­spra­ken ook gere­geld in een over­leg­ruim­te, bij de kof­fie­au­to­maat of in beleids­stuk­ken, als het over de Omge­vings­wet gaat? En weet u dan met­een wat u te doen staat? Roel Sil­le­vis Smitt ver­won­dert zich over het gemak waar­mee we der­ge­lij­ke stel­lin­gen pone­ren en vraagt zich af of we wel alle­maal het­zelf­de bedoe­len. Hij sprak erover met ver­schil­len­de beroeps­ma­tig betrokkenen.

‘Zie de Omge­vings­wet als berg­be­klim­men. Je kunt er tegen opkij­ken of de berg pro­be­ren te dwin­gen, door goed samen te wer­ken. Erik Vis­ser: ‘Puz­ze­lend naar de bestem­ming, naar een mooi uit­zicht, waar­voor samen­wer­king, cre­a­ti­vi­teit en ver­trou­wen nodig is.’

Het woord inte­graal, of afge­lei­den daar­van, kunt u 146 keer lezen in de memo­rie van toe­lich­ting bij de Omge­vings­wet. En ook in ande­re toe­lich­tin­gen bij wet­ge­vings­pro­duc­ten van het Rijk komt het woord vaak voor. Het moet wel een belang­rij­ke term zijn, maar wat bete­kent het? Ik vroeg het aan Daan Kors­se (advo­caat bij Van der Feltz advo­ca­ten), Erik Vis­ser (juri­disch advi­seur bij AT Osbor­ne), Karin Nom­den en Kit­ty Hen­der­son (beleids­me­de­wer­kers bij de gemeen­te Schou­wen-Dui­ve­land) en Nico­le Fik­ke en Paul Pest­man (pro­ject­lei­ders Omge­vings­wet bij het Minis­te­rie van Bin­nen­land­se Zaken en Konink­rijks­re­la­ties. Vier inter­views, vier dezelf­de ant­woor­den? Nee, maar wel een rode draad.

Nico­le Fik­ke en Paul Pest­man geven met­een mee dat het gebruik van het woord ‘inte­gra­le afwe­ging’ men­sen op het ver­keer­de been kan zet­ten. Hun asso­ci­a­ties zijn ‘ver­mij­den’ en ‘mis­ver­stand’. Fik­ke: ‘Zelf heb ik het lie­ver over een samen­han­gen­de bena­de­ring van aspec­ten van de leef­om­ge­ving, omdat dat pre­cie­zer uit­drukt wat de bedoe­ling is van de Omge­vings­wet.’ Pest­man: ‘Het woord inte­graal pre­ten­deert dat alle leef­om­ge­vings­as­pec­ten, zoals mili­eu, water, natuur en bou­wen, op exact dezelf­de wij­ze zijn mee te wegen, als­of er een soort tover­for­mu­le is om tot één uit­komst te komen.’ Ook in de ande­re gesprek­ken kwam de term ‘samen­han­gen­de bena­de­ring’ veel terug, samen met ‘beleid’ en ‘keu­zes maken’. Daan Kors­se en Erik Vis­ser ver­ge­lij­ken het maken van samen­han­gend beleid met het op elkaar afstem­men van ver­schil­len­de kokers met leef­om­ge­vings­as­pec­ten om maat­schap­pe­lij­ke opga­ven te rea­li­se­ren. De Omge­vings­wet sti­mu­leert dat die kokers niet sim­pel­weg aan elkaar wor­den geplakt, maar dat over­he­den één beleids­ko­ker maken van alle leef­om­ge­vings­as­pec­ten, die koker bevat dan beleid over bij­voor­beeld de ener­gie­tran­si­tie. Om dat te kun­nen doen, moe­ten over­he­den ver­schil­len­de omge­vings­rech­te­lij­ke aspec­ten op zich­zelf en in samen­hang beschou­wen. De nieu­we beleids­ko­ker legt ide­a­li­ter de basis voor late­re norm­stel­ling in bij­voor­beeld omge­vings­plan­nen en omge­vings­ver­gun­nin­gen. Die basis draagt bij aan het rea­li­se­ren van de doe­len van een overheid.

Het is een pro­ces van inte­graal den­ken­de men­sen, en niet van inte­gra­le regeltjes

Samen­han­gend

Vol­gens Karin Nom­den en Kit­ty Hen­der­son moe­ten we bij een samen­han­gen­de bena­de­ring voor­al keu­zes maken. Dat houdt in: aan­ge­ven wat belang­rijk is, wel­ke aspec­ten pri­o­ri­teit heb­ben, waar­voor we stren­ge nor­men kie­zen en voor wel­ke we soe­pe­le­re han­te­ren. Nico­le Fik­ke voegt daar­aan toe: ‘Als je in de beleids­vor­ming niet uit zou gaan van die samen­han­gen­de bena­de­ring, zie je aspec­ten over het hoofd en loop je kan­sen mis. Een samen­han­gen­de bena­de­ring is eigen­lijk de essen­tie van duurzaamheid.’
Nu we weten wat ‘inte­graal’ wél kan zijn en waar­om het van belang is, blijft ook de vraag wat het níét bete­kent. Uit de gesprek­ken komt naar voren dat het in ieder geval niet bete­kent dat een over­heid in bij­voor­beeld een omge­vings­plan of omge­vings­ver­gun­ning slechts één inte­gra­le norm opneemt die alle doel­stel­lin­gen zou kun­nen rea­li­se­ren. Eén inte­gra­le norm is vaak niet moge­lijk, door­dat bij­voor­beeld EU-recht voor som­mi­ge leef­om­ge­vings­as­pec­ten bepaalt dat over­he­den spe­ci­fie­ke bescher­ming moe­ten bie­den, zoals voor de natuur of de water­kwa­li­teit. Of door­dat de Omge­vings­wet via beoor­de­lings­re­gels een over­heid ver­plicht om alleen bepaal­de belan­gen mee te wegen bij een ver­gun­ning­aan­vraag, zoals erf­goed of bouw­tech­ni­sche regels.

Het is daar­naast voor veel over­he­den van belang om spe­ci­fie­ke nor­men te stel­len, om doe­len te expli­ci­te­ren en te halen of om de samen­le­ving hou­vast te geven over wat wel en niet mag en moet.

Men­sen­werk

Vaak heb­ben men­sen bij diver­se over­he­den of bij ver­schil­len­de afde­lin­gen hun eigen exper­ti­se op de leef­om­ge­vings­as­pec­ten. De kunst is om die met elkaar te ver­bin­den. ‘Deze vroeg­tij­di­ge bun­de­ling van krach­ten van amb­te­na­ren ver­eist goe­de samen­wer­king en afstem­ming bin­nen en tus­sen over­he­den. Anders werkt het niet’, bena­drukt advo­caat Kors­se. Dat vraagt ook wat van de men­sen die leef­om­ge­vings­as­pec­ten in samen­hang beschou­wen om beleid te maken, erken­nen de gesprekspartners.

Juri­disch advi­seur Vis­ser onder­scheidt een aan­tal eigen­schap­pen: gevoel van ver­bin­ding met de opga­ve, cre­a­ti­vi­teit, durf en ver­trou­wen. Stuk voor stuk eigen­schap­pen van men­sen die dur­ven bui­ten het ‘eigen’ belang te den­ken en te han­de­len. Die zich eige­naar voe­len van een gemeen­schap­pe­lij­ke opga­ve en die samen met ande­ren naar oplos­sin­gen wil­len zoe­ken door de leef­om­ge­vings­as­pec­ten in samen­hang te beschou­wen. Het zijn de men­sen die zor­gen voor een samen­han­gen­de benadering.

Het woord ‘inte­graal’ maakt nog­al wat los

Een inte­gra­le of samen­han­gen­de bena­de­ring gaat dus over keu­zes maken voor de bescher­ming en het gebruik van de fysie­ke leef­om­ge­ving, met alle rele­van­te leef­om­ge­vings­as­pec­ten in gedach­ten. Een paar gespreks­part­ners inter­pre­teer­den het con­cept ‘inte­graal wer­ken’ nog bre­der. Inte­graal wer­ken kan ook gaan over ver­bin­din­gen bin­nen een over­heid, met ande­re over­he­den én met ini­ti­a­tief­ne­mers. Intern bete­kent dit voor over­he­den dat amb­te­na­ren met ver­schil­len­de exper­ti­ses invloed moe­ten heb­ben op het beleid van een over­heid. In de samen­wer­king tus­sen over­he­den bete­kent het met name afstem­ming van belan­gen en behoef­ten van de ver­schil­len­de par­tij­en. Daar­aan voe­gen gemeen­te­lij­ke beleids­ad­vi­seurs Nom­den en Hen­der­son toe dat ‘inte­graal’ een stap­je extra zet­ten bete­kent in de hou­ding rich­ting ini­ti­a­tief­ne­mers. Het bete­kent afwe­gen of een ini­ti­a­tief past bin­nen de doe­len en belan­gen van een over­heid, en pro­be­ren het ini­ti­a­tief moge­lijk te maken door norm­stel­lin­gen op de ver­schil­len­de doe­len en belan­gen af te stem­men. Dat is die stap extra. Niet ‘nee’ zeg­gen tegen een ini­ti­a­tief­ne­mer als het plan niet past bin­nen een sec­to­ra­le norm, maar kij­ken of de doe­len van de over­heid niet ook door het ini­ti­a­tief gediend kun­nen wor­den. Daar­over gaat het vol­gen­de deel van dit twee­luik ook. Dat ‘inte­graal’ zo breed geïn­ter­pre­teerd zou kun­nen wor­den, had ik eigen­lijk niet verwacht.

Vra­gen

Inte­graal kan (of moet) geïn­ter­pre­teerd wor­den als samen­han­gend. Tege­lij­ker­tijd gaven mijn gespreks­part­ners aan dat ‘inte­graal’ ook over ver­bin­din­gen tus­sen men­sen en orga­ni­sa­ties gaat. Het is een manier van wer­ken en niet per se een uit­komst. Een pro­ces van inte­graal den­ken­de men­sen, en niet van inte­gra­le regel­tjes. Maar hoe, met wie, waar­voor? Daar moet iede­re over­heid zelf invul­ling aan geven, afhan­ke­lijk van de fase in de besluit­vor­ming waar­in zij zit. Moe­ten inter­ne afde­lin­gen van een over­heid samen­wer­ken bij het maken van beleid? Of moet een exter­ne ini­ti­a­tief­ne­mer in de uit­voe­rings­fa­se goed wor­den bege­leid, zodat zijn pro­ject (ook) bij­draagt aan doel­stel­lin­gen van de over­heid? Bei­de opties zijn invul­lin­gen van het con­cept ‘inte­graal wer­ken’, maar bete­ke­nen iets heel anders voor de werk­wij­ze van de overheid.

Het woord ‘inte­graal’ maakt dus nog­al wat los. Ik voer­de vier gesprek­ken waar­bij ik vier keer omwil­le van de tijd moest stop­pen met door­vra­gen naar de invul­ling die men­sen aan inte­gra­li­teit geven. En ik kom ver­vol­gens ook niet uit op een een­dui­dig en kort ver­haal. Het zegt veel. Mijn con­clu­sie is dat het in de prak­tijk essen­ti­eel is om vra­gen te blij­ven stel­len zoals ‘over wel­ke vorm van ‘inte­gra­li­teit’ heb­ben we het? En ‘wat bete­kent dat voor ons?’. Dus zit je in die over­leg­ruim­te, loop je langs die kof­fie­au­to­maat of kom je een beleids­stuk tegen waar­in staat dat de over­heid inte­graal moet wer­ken, stel dan (hard­op!) die vra­gen. Ik beloof dat ik dat ook zal blij­ven doen!

Dit arti­kel is ook gepu­bli­ceerd in RO maga­zi­ne van okto­ber 2019.