Neder­land wor­stelt met con­ges­tie. Niet alleen kam­pen we met files, ook de trei­nen, trams en metro’s zijn in de spits vaak over­vol. Extra inves­te­rin­gen in ver­voers­ca­pa­ci­teit en ‑ver­bin­din­gen zijn nodig. De druk wordt de komen­de jaren alleen maar hoger, omdat de func­ties wonen, wer­ken, recre­ë­ren groei­en door de eco­no­mi­sche- en bevol­kings­ont­wik­ke­ling. Voor de eco­no­mi­sche posi­tie van Neder­land in Euro­pa is het belang­rijk dit pro­bleem te ver­min­de­ren. Lightrail kan daar­in een oplos­sing zijn. Wet­hou­ders in de Rand­stad en direc­teu­ren van ver­voers­maat­schap­pij­en deden in janu­a­ri een oproep in de NRC. Zij rie­pen het rijk op om meer geld te reser­ve­ren voor lightrail en nodig­den pri­va­te finan­ciers, zoals pen­si­oen­fond­sen, uit om in te stap­pen in lightrail­pro­jec­ten. Dat is inmid­dels ruim een half jaar gele­den. De rele­van­tie van het onder­werp is ech­ter onver­min­derd groot. AT Osbor­ne biedt in dit arti­kel hand­vat­ten en ‘knop­pen om aan te draai­en’ die kun­nen hel­pen om lightrai­lam­bi­ties suc­ces­vol waar te maken.

Lightrail

Waar­voor kan lightrail een geschik­te oplos­sing zijn?

Lightrail biedt per­spec­tief voor regi­o­na­le mobi­li­teits­vraag­stuk­ken in Neder­land. Het gaat dan voor­al om onze druk­be­volk­te regio’s zoals de regio’s rond­om de gro­te ste­den in de Rand­stad. Hier kan lightrail een oplos­sing zijn om bin­nen­ste­den met gro­te VINEX-wij­ken, eco­no­mi­sche en recre­a­tie­cen­tra en voor­ma­li­ge groei­ker­nen zoals Alme­re, Zoe­ter­meer, Hoofd­dorp, Kust­strook, Schip­hol en de Zui­d­as te ver­bin­den. De voor­de­len van lightrail ten opzich­te van auto, trein, tram en metro gel­den voor­al voor het ver­bin­den van de (binnen)stad met de omlig­gen­de regio over afstan­den van pak­weg 20–30 km. Met mini­maal ruim­te­be­slag en mili­eu­hin­der, hoge ver­voer­waar­den en snel­heid. Rond lightrail­sta­ti­ons kun­nen zich ste­de­lij­ke knoop­pun­ten met hoge dicht­he­den ontwikkelen.

De Rand­sta­drail heeft bewe­zen dat lightrail kan bij­dra­gen aan ver­be­te­ring van mobi­li­teit: het aan­tal rei­zi­gers ver­drie­vou­dig­de na ope­ning van deze ver­bin­ding rond Rot­ter­dam en Den Haag. Lightrail is ech­ter niet in alle gebie­den en voor alle ver­voers­pro­ble­men de oplos­sing en kent zo zijn eigen problematiek.

Van droom naar daad

Het pro­bleem van lightrail als oplos­sing is dat hier­voor in Neder­land geen een­dui­di­ge pro­bleem­ei­ge­naar (met bud­get) bestaat. Het is een fei­te een regi­o­na­le deel­op­los­sing voor een lan­de­lijk pro­bleem waar meer­de­re par­tij­en belang bij hebben.

De oproep van wet­hou­ders en ver­voers­di­rec­teu­ren voor hulp bij het aan­pak­ken van dit pro­bleem is daar­om begrij­pe­lijk. Juist ook omdat lightrail­pro­jec­ten een lan­ge door­loop­tijd hebben.

Nu star­ten bete­kent dat deze ver­bin­din­gen op zijn vroegst over 10 jaar in bedrijf zijn en oplos­sin­gen kun­nen bie­den voor de genoem­de mobiliteitsproblemen

Ech­ter, in het hui­di­ge MIRT en in het Regeer­ak­koord is wei­nig bud­get vrij­ge­maakt voor nieu­we lightrail­op­los­sin­gen. Daar­naast zijn de mid­de­len in de regio’s vaak ontoe­rei­kend om dit pro­bleem zelf­stan­dig te bekos­ti­gen. Vraag is dus aan wel­ke ‘knop­pen’ van­uit de regio’s gedraaid kan wor­den om bekos­ti­ging van lightrail­pro­jec­ten door het rijk of door ande­re par­tij­en aan­trek­ke­lijk te maken en de gedroom­de pro­jec­ten voor 2030 te realiseren.

Op basis van onze erva­ring met het mana­ge­ment, eva­lu­a­tie en finan­cie­ring van lightrail- en rail­pro­jec­ten benoe­men wij in dit arti­kel fac­to­ren en maat­re­ge­len die naar ons inzicht essen­ti­eel zijn om van droom naar daad te kun­nen komen. We heb­ben deze fac­to­ren en maat­re­ge­len gebun­deld in de thema’s door­loop­tijd en besluit­vor­ming, bekos­ti­ging en finan­cie­ring en beheersbaarheid.

Door­loop­tijd en besluitvorming

Voor de regi­o­na­le par­tij­en is het lightrail­vraag­stuk pran­gend. Wach­ten tot 2030 is geen optie: actie en ver­be­ter­de mobi­li­teit zijn nú gewenst. Maar hoe kan de tota­le door­loop­tijd (van besluit­vor­ming tot indienst­stel­ling) wor­den verkort?

Een belang­rij­ke fac­tor is het besluit­vor­mings­pro­ces zelf. Iede­re over­heids­in­stan­tie han­teert hier­voor zijn eigen pro­ces, er is geen een­dui­di­ge mars­rou­te. Het minis­te­rie gebruikt veel­al de MIRT-sys­te­ma­tiek om tot besluit­vor­ming te komen, pro­vin­cies en gemeen­ten han­te­ren ande­re, ver­ge­lijk­ba­re pro­ces­sen. In 2008 onder­zocht de ‘com­mis­sie Elver­ding’ al eens hoe deze besluit­vor­mings­pro­ces­sen voor infra­struc­tu­re­le pro­jec­ten ver­sneld kun­nen wor­den. Kern van dit advies was een get­rech­ter­de besluit­vor­ming: in het begin breed kij­ken (diver­ge­ren) en ver­vol­gens trech­te­ren (con­ver­ge­ren) naar één oplos­sing die ver­der wordt uit­ge­werkt en uit­ge­voerd. Dit bete­kent dat je aan de voor­kant inves­teert, om daar­na tem­po te kun­nen maken. De gemid­del­de door­loop­tijd van nati­o­na­le infra­struc­tu­re­le zou daar­mee gehal­veerd kun­nen wor­den van 14 jaar naar 7 jaar. Pro­jec­ten heb­ben in een late­re fase baat bij de kwa­li­teit van besluit­vor­ming, als in een vroeg sta­di­um de juis­te afwe­gin­gen wor­den gemaakt en een hel­de­re doel­stel­ling en sco­pe van het pro­ject wor­den bepaald.

Essen­ti­eel in de besluit­vor­ming over lightrail is de vraag of lightrail wel de eni­ge oplos­sing voor het pro­bleem is in een bepaald gebied? Lightrail is immers slechts een mid­del, het ach­ter­lig­gen­de doel is een bereik­baar en leef­baar gebied. De nieu­we aan­pak van gebiedsprogramma’s in het MIRT biedt wel­licht uit­komst. Hier­bij wor­den mobi­li­teit en infra­struc­tuur afge­stemd op de ruim­te­lij­ke opga­ve. Daar­mee wordt reke­ning gehou­den met les­sen uit het ver­le­den. Die leren ons dat, wan­neer bij gro­te gebieds­ont­wik­ke­ling het hoog­waar­dig OV te laat komt de poten­ti­ë­le rei­zi­ger alweer geko­zen heeft voor de auto.

Een suc­ces­vol lightrail­pro­ject begint met een cohe­rent ver­haal dat gedra­gen wordt door betrok­ken partijen

Bestuur­lij­ke ambi­tie is nodig, maar de ver­voers­waar­de en maat­schap­pe­lij­ke kos­ten-baten­ana­ly­se (MKBA) in het licht van de gebied­s­pro­gram­me­ring moe­ten uit­wij­zen wel­ke ver­voers­mo­da­li­teit per groei­fa­se het meest geschikt is. Accep­ta­tie van een onren­da­be­le start­pe­ri­o­de en/of een in de tijd opscha­lend OV-sys­teem zijn ele­men­ten van de oplos­sing. Belang­rij­ke aspec­ten zijn dan: weder­ke­rig­heid en com­mit­ment (alle bepa­len­de par­tij­en beta­len mee) en adap­ti­vi­teit (mee blij­ven doen en bewe­gen over een lan­ge­re termijn).

Om suc­ces­kan­sen te ver­gro­ten zijn maat­re­ge­len nodig om te voor­ko­men dat lightrail­pro­jec­ten en regio’s opnieuw zelf het wiel uit­vin­den. In plaats van ieder pro­ject op zich­zelf staand te bena­de­ren, zou een (deels) pro­gram­ma­ti­sche aan­pak, door op nati­o­naal niveau samen te wer­ken, een uit­komst kun­nen bie­den voor de lan­ge door­loop­tijd. Bin­nen een pro­gram­ma kan direct gebruik wor­den gemaakt van erva­rin­gen uit ande­re pro­jec­ten. Ook kun­nen pro­jec­ten een geza­men­lij­ke sys­te­ma­tiek of beoor­de­lings­wij­ze han­te­ren, bij­voor­beeld door gebruik te maken van dezelf­de reviews. Niet alleen de sys­te­ma­tiek, maar ook ken­nis en kun­de kan bin­nen een pro­gram­ma met meer­de­re pro­jec­ten wor­den gedeeld, bij­voor­beeld via een cen­traal onder­steu­nend expert­team. Een ‘light’ pro­gram­ma zou pro­jec­ten kun­nen faci­li­te­ren. Onder ande­re door schaar­se des­kun­dig­heid te bun­de­len, van elkaar te leren en schaal­voor­de­len te beha­len bij aan­be­ste­ding van infra­struc­tuur en materieel.

Bekos­ti­ging en financiering

Met het rea­li­se­ren van lightrail pro­jec­ten zijn gro­te bedra­gen gemoeid. Deze zijn op kor­te ter­mijn niet op te bren­gen door loka­le en regi­o­na­le over­he­den alleen, cofi­nan­cie­ring van het Rijk of van ande­ren is nood­za­ke­lijk om het pro­ject te bekos­ti­gen. Door­dat het Rijk naar de regio kijkt en anders­om, is er geen pro­bleem­ei­ge­naar met bud­get en blij­ven pro­jec­ten ‘op de plank lig­gen’. Terecht vra­gen regi­o­na­le par­tij­en zich af of er geen ande­re par­tij­en zijn die een deel van de kos­ten kun­nen dra­gen of voorfinancieren.

Als het gaat over bekos­ti­ging dan zijn er in het bui­ten­land voor­beel­den dat (in de gro­te ste­den) markt­par­tij­en lightrail­pro­jec­ten (co)financieren, bij­voor­beeld van­uit vast­goed- of bereik­baar­heids­be­lan­gen en (grond- en vastgoed)waardestijgingen in de omge­ving van de lijn. Zo heeft de Cana­ry Wharf Group 150 mil­joen pond bij­ge­dra­gen aan het Cana­ry Wharf sta­ti­on langs de nieu­we Cross­rail lijn, gele­gen in het cen­trum van Lon­don. Ook in Hong Kong en Shen­zen zijn er voor­beel­den van een der­ge­lij­ke finan­cie­rings­con­struc­tie, waar­bij (toe­kom­sti­ge) waar­de­stij­gin­gen wor­den afge­roomd ten behoe­ve van de lightrail ver­bin­ding. Dit prin­ci­pe dat bekend staat onder de naam ‘value cap­tu­ring’, wordt in ons land nog nau­we­lijks toe­ge­past. Deze con­struc­tie kan even­eens goed aan­slui­ten bij de eer­der genoem­de gebiedsprogramma’s in de Rand­stad. De ont­wik­ke­ling van Haven­stad in Amster­dam zou hier­voor een inte­res­san­te casus kun­nen zijn.

Als het gaat over het finan­cie­ren van lightrail­pro­jec­ten dan wordt in het debat regel­ma­tig gesug­ge­reerd om de inves­te­rings­ruim­te van Neder­land­se pen­si­oen­fond­sen te benut­ten. Deze fond­sen zijn op zoek naar goed ren­de­ren­de inves­te­rin­gen met een lan­ge loop­tijd. Lightrail­pro­jec­ten, die geken­merkt wor­den door een lan­ge levens­duur van het ver­voers­sys­te­men, zou­den daar­mee een geschik­te inves­te­ring kun­nen zijn. Hier­voor moe­ten pro­ble­men met besluit­vor­ming en beheer­sing wel opge­lost worden.

Finan­cie­ring door pen­si­oen­fond­sen zal een voor­deel moe­ten bie­den ten opzich­te van finan­cie­ring door de overheid

Over­he­den kun­nen zelf geld lenen tegen een gere­du­ceerd tarief, wat finan­cie­ring door pri­va­te par­tij­en in prin­ci­pe duur­der maakt. Een voor­deel dat gehaald kan wor­den is dat de tucht van pri­va­te finan­ciers zorgt voor beheer­sing, strak­ke plan­ning én aan­dacht voor een (ook finan­ci­eel) ‘wer­kend sys­teem’ in de exploi­ta­tie­fa­se. Dit kan uit­ein­de­lijk de kos­ten voor het pro­ject drukken.

Daar staat tegen­over dat dit pri­va­te fonds inves­teert en dus ren­de­ment op de inves­te­ring wil, inclu­sief diver­se zeker­he­den. Dit houdt in dat in de busi­ness case van de lightrail­pro­jec­ten ruim­te moet zit­ten voor bekos­ti­ging (terug­be­ta­ling over de lan­ge exploi­ta­tie­pe­ri­o­de) via (prestatie)vergoedingen van de over­heid in com­bi­na­tie met de inkom­sten van de kaart­ver­koop. Bei­de zul­len nodig zijn want lightrail­pro­jec­ten die zich­zelf bedrui­pen zijn zeldzaam.

Slecht ima­go van beheersbaarheid

Lightrail­pro­jec­ten heb­ben geen track­re­cord van beheers­baar­heid. Het lightrail­sys­teem blijkt gaan­de­weg het pro­ject vaak niet te rea­li­se­ren bin­nen ini­ti­ë­le plan­nin­gen en bud­get­ten. Recen­te voor­beel­den zijn de Uit­hof­lijn in Utrecht en de Hoek­se Lijn in Rot­ter­dam. Dit draagt niet bij aan een goed ima­go en heeft zijn invloed op kos­ten en finan­cier­baar­heid. Een aan­tal oor­za­ken ligt hier­aan ten grondslag:

Bij typi­sche lightrail­pro­jec­ten wor­den loka­le en regi­o­na­le orga­ni­sa­ties (vervoerregio’s, pro­vin­cies en gemeen­ten) gedwon­gen tot samenwerking

Daar­bij zijn rijk en bestaan­de ver­voer­ders ook par­tij. In eer­ste instan­tie aan de onder­han­de­lings­ta­fel en later om het opdracht­ge­ver­schap voor de uit­voe­rings­fa­se in te rich­ten. In de prak­tijk resul­teert dat in een geza­men­lijk opdracht­ge­ver­schap dat door meer­de­re par­tij­en wordt ver­zorgd. De stu­ring bij lightrail­pro­jec­ten wordt dan de uit­komst van een are­na waar­in de ver­schil­len­de mede-opdracht­ge­vers, soms met tegens­tij­di­ge belan­gen, con­sen­sus moe­ten vin­den. De invloed van een indi­vi­du­e­le bestuur­der of direc­teur op de uit­kom­sten van een pro­ject is in de prak­tijk daar­bij vaak klei­ner dan in de beeld­vor­ming ver­on­der­stelt wordt.

Het suc­ces van een pro­ject hangt daar­om voor­al af van de mate waar­in bestuur­ders of direc­teu­ren effec­tief kun­nen samen­wer­ken in een ‘mul­ti-owner’ set­ting. Dit vraagt bre­de­re com­pe­ten­ties en vaar­dig­he­den van bestuur­ders en dan het beheer­sen van de gang­ba­re pro­ject­ma­na­ge­ment vaar­dig­he­den en gereed­schap­pen die vaak op een ‘sin­gle-owner­ship’ zijn verondersteld.

Ook in de uit­voe­ring van het pro­ject heb­ben betrok­ken par­tij­en samen te wer­ken. Moge­lij­ke manie­ren om het werk samen uit te voe­ren vari­ë­ren van een geza­men­lij­ke pro­ject­or­ga­ni­sa­tie die de vol­le­di­ge sco­pe rea­li­seert tot een ver­de­ling van de pro­ject­sco­pe over deel­pro­ject­teams van de betrok­ken orga­ni­sa­ties. In de prak­tijk blijkt een hybri­de vari­ant gang­baar. Het for­me­ren en vul­len van de uit­voe­ren­de teams is maat­werk. De juis­te ken­nis en vaar­dig­he­den moe­ten gemo­bi­li­seerd wor­den om het werk te kla­ren. Dit blijkt vaak las­tig. Ener­zijds omdat, van­we­ge het once-in-life time karak­ter van lightrail­pro­jec­ten, de beno­dig­de capa­ci­teit en com­pe­ten­ties bin­nen de betrok­ken orga­ni­sa­ties schaars zijn. Ander­zijds omdat men van­we­ge dit once-in-a-life­ti­me karak­ter aan de voor­kant niet vol­le­dig kan over­zien wel­ke werk­zaam­he­den voor het pro­ject ver­richt moe­ten worden.

Veel­vul­dig wordt daar­om een beroep gedaan op exter­ne advi­seurs en mede­wer­kers om de gaten in de orga­ni­sa­tie te dich­ten. Niet zel­den wordt daar­bij voor­bij gegaan aan de spe­ci­fie­ke ken­nis en kun­de die beno­digd zijn om de com­plexi­tei­ten van iede­re pro­ject­fa­se het hoofd te bei­den. Kos­ten en snel­le beschik­baar­heid zijn het domi­nan­te selec­tie­cri­te­ri­um. Pas wan­neer het kwaad is geschied ont­staat ruim­te en pri­o­ri­teit om het gesprek over de invul­ling van de orga­ni­sa­tie te voe­ren en de goe­de ken­nis te mobi­li­se­ren. Een gemis­te kans.

Een laat­ste oor­zaak van de mati­ge beheers­baar­heid van lightrail­pro­jec­ten is dat vaak onvol­doen­de wordt gedacht en gewerkt van­uit de optiek van een wer­kend vervoerssysteem

Dit omvat een com­plex, geïn­te­greerd sys­teem van infra­struc­tuur, mate­ri­eel en de bij­pas­sen­de ver­voers- en beheers­or­ga­ni­sa­ties. In het lightrail­sys­teem ken­nen veel ver­schil­len­de onder­de­len een ster­ke onder­lin­ge samen­hang en weder­zijd­se afhan­ke­lijk­heid. Zowel tech­nisch tus­sen infra­struc­tuur, bevei­li­gings- en bedie­nings­in­stal­la­ties, mate­ri­eel en de ruim­te­lij­ke omge­ving als pro­fes­si­o­neel en soci­aal tus­sen ope­ra­tors, machi­nis­ten en onder­houds­per­so­neel en tus­sen pro­ject­or­ga­ni­sa­tie, opdracht­ge­vers, ver­voer­ders, rei­zi­gers en omge­vings­par­tij­en. Het inte­gre­ren van deel­sys­te­men tot één wer­kend lightrail­sys­teem vergt een bij­zon­de­re mind­set en orga­ni­sa­tie­struc­tuur en ‑cul­tuur. Dit wordt bij­na altijd onder­schat; met name de orga­ni­sa­to­ri­sche dimen­sie krijgt te laat vol­doen­de aandacht.

Con­clu­sies

De oproep van wet­hou­ders en OV-direc­teu­ren om te inves­te­ren in lightrail is een goe­de eer­ste stap naar bete­re bereik­baar­heid. Deze oproep vraagt nu om opvol­ging en con­cre­te uit­wer­king. Het sme­den van cohe­ren­te plan­nen in de betref­fen­de regio’s zou daar­in op één moe­ten staan. Plan­nen waar­in ste­de­lij­ke ont­wik­ke­ling en groei van mobi­li­teit in samen­hang wor­den beschouwd met het beter benut­ten van de hui­di­ge infra­struc­tuur en de aan­vul­lend beno­dig­de OV-oplos­sin­gen. Plan­nen die wor­den gedra­gen door een geza­men­lijk front van loka­le en regi­o­na­le over­he­den, betrok­ken OV-bedrij­ven en bedrijfs­le­ven. Dit is de basis voor snel­le­re en inhou­de­lij­ke bete­re besluit­vor­ming over nieu­we lightrail­pro­jec­ten en maakt het aan­trek­ke­lijk voor (co)financiers om in te stappen.

Het faci­li­te­ren van regi­o­na­le lightrail­pro­jec­ten in een over­koe­pe­lend pro­gram­ma kan dienst­baar zijn aan de doel­stel­ling om snel te kun­nen rij­den. In een pro­gram­ma­ti­sche werk­wij­ze kan ken­nis en erva­ring uit de diver­se pro­jec­ten beter wor­den benut. Ook kan geke­ken wor­den naar het gebrui­ken maken van geza­men­lij­ke metho­die­ken, het inrich­ten van een cen­traal expert­team voor schaar­se spe­ci­a­lis­men en het slim­mer gebun­deld of juist gefa­seerd aan­be­ste­den van infra­struc­tuur en materieel.