Nederland worstelt met congestie. Niet alleen kampen we met files, ook de treinen, trams en metro’s zijn in de spits vaak overvol. Extra investeringen in vervoerscapaciteit en -verbindingen zijn nodig. De druk wordt de komende jaren alleen maar hoger, omdat de functies wonen, werken, recreëren groeien door de economische- en bevolkingsontwikkeling. Voor de economische positie van Nederland in Europa is het belangrijk dit probleem te verminderen. Lightrail kan daarin een oplossing zijn. Wethouders in de Randstad en directeuren van vervoersmaatschappijen deden in januari een oproep in de NRC. Zij riepen het rijk op om meer geld te reserveren voor lightrail en nodigden private financiers, zoals pensioenfondsen, uit om in te stappen in lightrailprojecten. Dat is inmiddels ruim een half jaar geleden. De relevantie van het onderwerp is echter onverminderd groot. AT Osborne biedt in dit artikel handvatten en ‘knoppen om aan te draaien’ die kunnen helpen om lightrailambities succesvol waar te maken.

Waarvoor kan lightrail een geschikte oplossing zijn?

Lightrail biedt perspectief voor regionale mobiliteitsvraagstukken in Nederland. Het gaat dan vooral om onze drukbevolkte regio’s zoals de regio’s rondom de grote steden in de Randstad. Hier kan lightrail een oplossing zijn om binnensteden met grote VINEX-wijken, economische en recreatiecentra en voormalige groeikernen zoals Almere, Zoetermeer, Hoofddorp, Kuststrook, Schiphol en de Zuidas te verbinden. De voordelen van lightrail ten opzichte van auto, trein, tram en metro gelden vooral voor het verbinden van de (binnen)stad met de omliggende regio over afstanden van pakweg 20-30 km. Met minimaal ruimtebeslag en milieuhinder, hoge vervoerwaarden en snelheid. Rond lightrailstations kunnen zich stedelijke knooppunten met hoge dichtheden ontwikkelen.

De Randstadrail heeft bewezen dat lightrail kan bijdragen aan verbetering van mobiliteit: het aantal reizigers verdrievoudigde na opening van deze verbinding rond Rotterdam en Den Haag. Lightrail is echter niet in alle gebieden en voor alle vervoersproblemen de oplossing en kent zo zijn eigen problematiek.

Van droom naar daad

Het probleem van lightrail als oplossing is dat hiervoor in Nederland geen eenduidige probleemeigenaar (met budget) bestaat. Het is een feite een regionale deeloplossing voor een landelijk probleem waar meerdere partijen belang bij hebben.

De oproep van wethouders en vervoersdirecteuren voor hulp bij het aanpakken van dit probleem is daarom begrijpelijk. Juist ook omdat lightrailprojecten een lange doorlooptijd hebben.

Nu starten betekent dat deze verbindingen op zijn vroegst over 10 jaar in bedrijf zijn en oplossingen kunnen bieden voor de genoemde mobiliteitsproblemen

Echter, in het huidige MIRT en in het Regeerakkoord is weinig budget vrijgemaakt voor nieuwe lightrailoplossingen. Daarnaast zijn de middelen in de regio’s vaak ontoereikend om dit probleem zelfstandig te bekostigen. Vraag is dus aan welke ‘knoppen’ vanuit de regio’s gedraaid kan worden om bekostiging van lightrailprojecten door het rijk of door andere partijen aantrekkelijk te maken en de gedroomde projecten voor 2030 te realiseren.

Op basis van onze ervaring met het management, evaluatie en financiering van lightrail- en railprojecten benoemen wij in dit artikel factoren en maatregelen die naar ons inzicht essentieel zijn om van droom naar daad te kunnen komen. We hebben deze factoren en maatregelen gebundeld in de thema’s doorlooptijd en besluitvorming, bekostiging en financiering en beheersbaarheid.

Doorlooptijd en besluitvorming

Voor de regionale partijen is het lightrailvraagstuk prangend. Wachten tot 2030 is geen optie: actie en verbeterde mobiliteit zijn nú gewenst. Maar hoe kan de totale doorlooptijd (van besluitvorming tot indienststelling) worden verkort?

Een belangrijke factor is het besluitvormingsproces zelf. Iedere overheidsinstantie hanteert hiervoor zijn eigen proces, er is geen eenduidige marsroute. Het ministerie gebruikt veelal de MIRT-systematiek om tot besluitvorming te komen, provincies en gemeenten hanteren andere, vergelijkbare processen. In 2008 onderzocht de ‘commissie Elverding’ al eens hoe deze besluitvormingsprocessen voor infrastructurele projecten versneld kunnen worden. Kern van dit advies was een getrechterde besluitvorming: in het begin breed kijken (divergeren) en vervolgens trechteren (convergeren) naar één oplossing die verder wordt uitgewerkt en uitgevoerd. Dit betekent dat je aan de voorkant investeert, om daarna tempo te kunnen maken. De gemiddelde doorlooptijd van nationale infrastructurele zou daarmee gehalveerd kunnen worden van 14 jaar naar 7 jaar. Projecten hebben in een latere fase baat bij de kwaliteit van besluitvorming, als in een vroeg stadium de juiste afwegingen worden gemaakt en een heldere doelstelling en scope van het project worden bepaald.

Essentieel in de besluitvorming over lightrail is de vraag of lightrail wel de enige oplossing voor het probleem is in een bepaald gebied? Lightrail is immers slechts een middel, het achterliggende doel is een bereikbaar en leefbaar gebied. De nieuwe aanpak van gebiedsprogramma’s in het MIRT biedt wellicht uitkomst. Hierbij worden mobiliteit en infrastructuur afgestemd op de ruimtelijke opgave. Daarmee wordt rekening gehouden met lessen uit het verleden. Die leren ons dat, wanneer bij grote gebiedsontwikkeling het hoogwaardig OV te laat komt de potentiële reiziger alweer gekozen heeft voor de auto.

Een succesvol lightrailproject begint met een coherent verhaal dat gedragen wordt door betrokken partijen

Bestuurlijke ambitie is nodig, maar de vervoerswaarde en maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) in het licht van de gebiedsprogrammering moeten uitwijzen welke vervoersmodaliteit per groeifase het meest geschikt is. Acceptatie van een onrendabele startperiode en/of een in de tijd opschalend OV-systeem zijn elementen van de oplossing. Belangrijke aspecten zijn dan: wederkerigheid en commitment (alle bepalende partijen betalen mee) en adaptiviteit (mee blijven doen en bewegen over een langere termijn).

Om succeskansen te vergroten zijn maatregelen nodig om te voorkomen dat lightrailprojecten en regio’s opnieuw zelf het wiel uitvinden. In plaats van ieder project op zichzelf staand te benaderen, zou een (deels) programmatische aanpak, door op nationaal niveau samen te werken, een uitkomst kunnen bieden voor de lange doorlooptijd. Binnen een programma kan direct gebruik worden gemaakt van ervaringen uit andere projecten. Ook kunnen projecten een gezamenlijke systematiek of beoordelingswijze hanteren, bijvoorbeeld door gebruik te maken van dezelfde reviews. Niet alleen de systematiek, maar ook kennis en kunde kan binnen een programma met meerdere projecten worden gedeeld, bijvoorbeeld via een centraal ondersteunend expertteam. Een ‘light’ programma zou projecten kunnen faciliteren. Onder andere door schaarse deskundigheid te bundelen, van elkaar te leren en schaalvoordelen te behalen bij aanbesteding van infrastructuur en materieel.

Bekostiging en financiering

Met het realiseren van lightrail projecten zijn grote bedragen gemoeid. Deze zijn op korte termijn niet op te brengen door lokale en regionale overheden alleen, cofinanciering van het Rijk of van anderen is noodzakelijk om het project te bekostigen. Doordat het Rijk naar de regio kijkt en andersom, is er geen probleemeigenaar met budget en blijven projecten ‘op de plank liggen’. Terecht vragen regionale partijen zich af of er geen andere partijen zijn die een deel van de kosten kunnen dragen of voorfinancieren.

Als het gaat over bekostiging dan zijn er in het buitenland voorbeelden dat (in de grote steden) marktpartijen lightrailprojecten (co)financieren, bijvoorbeeld vanuit vastgoed- of bereikbaarheidsbelangen en (grond- en vastgoed)waardestijgingen in de omgeving van de lijn. Zo heeft de Canary Wharf Group 150 miljoen pond bijgedragen aan het Canary Wharf station langs de nieuwe Crossrail lijn, gelegen in het centrum van London. Ook in Hong Kong en Shenzen zijn er voorbeelden van een dergelijke financieringsconstructie, waarbij (toekomstige) waardestijgingen worden afgeroomd ten behoeve van de lightrail verbinding. Dit principe dat bekend staat onder de naam ‘value capturing’, wordt in ons land nog nauwelijks toegepast. Deze constructie kan eveneens goed aansluiten bij de eerder genoemde gebiedsprogramma’s in de Randstad. De ontwikkeling van Havenstad in Amsterdam zou hiervoor een interessante casus kunnen zijn.

Als het gaat over het financieren van lightrailprojecten dan wordt in het debat regelmatig gesuggereerd om de investeringsruimte van Nederlandse pensioenfondsen te benutten. Deze fondsen zijn op zoek naar goed renderende investeringen met een lange looptijd. Lightrailprojecten, die gekenmerkt worden door een lange levensduur van het vervoerssystemen, zouden daarmee een geschikte investering kunnen zijn. Hiervoor moeten problemen met besluitvorming en beheersing wel opgelost worden.

Financiering door pensioenfondsen zal een voordeel moeten bieden ten opzichte van financiering door de overheid

Overheden kunnen zelf geld lenen tegen een gereduceerd tarief, wat financiering door private partijen in principe duurder maakt. Een voordeel dat gehaald kan worden is dat de tucht van private financiers zorgt voor beheersing, strakke planning én aandacht voor een (ook financieel) ‘werkend systeem’ in de exploitatiefase. Dit kan uiteindelijk de kosten voor het project drukken.

Daar staat tegenover dat dit private fonds investeert en dus rendement op de investering wil, inclusief diverse zekerheden. Dit houdt in dat in de business case van de lightrailprojecten ruimte moet zitten voor bekostiging (terugbetaling over de lange exploitatieperiode) via (prestatie)vergoedingen van de overheid in combinatie met de inkomsten van de kaartverkoop. Beide zullen nodig zijn want lightrailprojecten die zichzelf bedruipen zijn zeldzaam.

Slecht imago van beheersbaarheid

Lightrailprojecten hebben geen trackrecord van beheersbaarheid. Het lightrailsysteem blijkt gaandeweg het project vaak niet te realiseren binnen initiële planningen en budgetten. Recente voorbeelden zijn de Uithoflijn in Utrecht en de Hoekse Lijn in Rotterdam. Dit draagt niet bij aan een goed imago en heeft zijn invloed op kosten en financierbaarheid. Een aantal oorzaken ligt hieraan ten grondslag:

Bij typische lightrailprojecten worden lokale en regionale organisaties (vervoerregio’s, provincies en gemeenten) gedwongen tot samenwerking

Daarbij zijn rijk en bestaande vervoerders ook partij. In eerste instantie aan de onderhandelingstafel en later om het opdrachtgeverschap voor de uitvoeringsfase in te richten. In de praktijk resulteert dat in een gezamenlijk opdrachtgeverschap dat door meerdere partijen wordt verzorgd. De sturing bij lightrailprojecten wordt dan de uitkomst van een arena waarin de verschillende mede-opdrachtgevers, soms met tegenstijdige belangen, consensus moeten vinden. De invloed van een individuele bestuurder of directeur op de uitkomsten van een project is in de praktijk daarbij vaak kleiner dan in de beeldvorming veronderstelt wordt.

Het succes van een project hangt daarom vooral af van de mate waarin bestuurders of directeuren effectief kunnen samenwerken in een ‘multi-owner’ setting. Dit vraagt bredere competenties en vaardigheden van bestuurders en dan het beheersen van de gangbare projectmanagement vaardigheden en gereedschappen die vaak op een ‘single-ownership’ zijn verondersteld.

Ook in de uitvoering van het project hebben betrokken partijen samen te werken. Mogelijke manieren om het werk samen uit te voeren variëren van een gezamenlijke projectorganisatie die de volledige scope realiseert tot een verdeling van de projectscope over deelprojectteams van de betrokken organisaties. In de praktijk blijkt een hybride variant gangbaar. Het formeren en vullen van de uitvoerende teams is maatwerk. De juiste kennis en vaardigheden moeten gemobiliseerd worden om het werk te klaren. Dit blijkt vaak lastig. Enerzijds omdat, vanwege het once-in-life time karakter van lightrailprojecten, de benodigde capaciteit en competenties binnen de betrokken organisaties schaars zijn. Anderzijds omdat men vanwege dit once-in-a-lifetime karakter aan de voorkant niet volledig kan overzien welke werkzaamheden voor het project verricht moeten worden.

Veelvuldig wordt daarom een beroep gedaan op externe adviseurs en medewerkers om de gaten in de organisatie te dichten. Niet zelden wordt daarbij voorbij gegaan aan de specifieke kennis en kunde die benodigd zijn om de complexiteiten van iedere projectfase het hoofd te beiden. Kosten en snelle beschikbaarheid zijn het dominante selectiecriterium. Pas wanneer het kwaad is geschied ontstaat ruimte en prioriteit om het gesprek over de invulling van de organisatie te voeren en de goede kennis te mobiliseren. Een gemiste kans.

Een laatste oorzaak van de matige beheersbaarheid van lightrailprojecten is dat vaak onvoldoende wordt gedacht en gewerkt vanuit de optiek van een werkend vervoerssysteem

Dit omvat een complex, geïntegreerd systeem van infrastructuur, materieel en de bijpassende vervoers- en beheersorganisaties. In het lightrailsysteem kennen veel verschillende onderdelen een sterke onderlinge samenhang en wederzijdse afhankelijkheid. Zowel technisch tussen infrastructuur, beveiligings- en bedieningsinstallaties, materieel en de ruimtelijke omgeving als professioneel en sociaal tussen operators, machinisten en onderhoudspersoneel en tussen projectorganisatie, opdrachtgevers, vervoerders, reizigers en omgevingspartijen. Het integreren van deelsystemen tot één werkend lightrailsysteem vergt een bijzondere mindset en organisatiestructuur en -cultuur. Dit wordt bijna altijd onderschat; met name de organisatorische dimensie krijgt te laat voldoende aandacht.

Conclusies

De oproep van wethouders en OV-directeuren om te investeren in lightrail is een goede eerste stap naar betere bereikbaarheid. Deze oproep vraagt nu om opvolging en concrete uitwerking. Het smeden van coherente plannen in de betreffende regio’s zou daarin op één moeten staan. Plannen waarin stedelijke ontwikkeling en groei van mobiliteit in samenhang worden beschouwd met het beter benutten van de huidige infrastructuur en de aanvullend benodigde OV-oplossingen. Plannen die worden gedragen door een gezamenlijk front van lokale en regionale overheden, betrokken OV-bedrijven en bedrijfsleven. Dit is de basis voor snellere en inhoudelijke betere besluitvorming over nieuwe lightrailprojecten en maakt het aantrekkelijk voor (co)financiers om in te stappen.

Het faciliteren van regionale lightrailprojecten in een overkoepelend programma kan dienstbaar zijn aan de doelstelling om snel te kunnen rijden. In een programmatische werkwijze kan kennis en ervaring uit de diverse projecten beter worden benut. Ook kan gekeken worden naar het gebruiken maken van gezamenlijke methodieken, het inrichten van een centraal expertteam voor schaarse specialismen en het slimmer gebundeld of juist gefaseerd aanbesteden van infrastructuur en materieel.