De Omge­vings­wet gaat uit van een para­dig­ma­wis­se­ling: van bescher­ming van de fysie­ke leef­om­ge­ving via een weren­de bena­de­ring van acti­vi­tei­ten naar een beleids­cy­clus, waar­in de con­ti­nue zorg voor de kwa­li­teit van de leef­om­ge­ving cen­traal staat en ruim­te bestaat voor ont­wik­ke­ling van acti­vi­tei­ten. Bestuur­ders en amb­te­na­ren komt de las­ti­ge ver­ant­woor­de­lijk­heid toe om deze ‘balans tus­sen bescher­men en benut­ten’ te rea­li­se­ren. In dit arti­kel schet­sen een jurist en een bestuurs­kun­di­ge hoe het con­cept ‘gebruiks­ruim­te’ prak­ti­sche hand­vat­ten biedt voor over­heid en samen­le­ving, om deze ver­an­de­ring in te zetten.

Leefomgeving

In de begrip­pen­lijst bij de Memo­rie van Toe­lich­ting van de Omge­vings­wet wordt het begrip gebruiks­ruim­te omschre­ven als de ‘bin­nen een gebied aan­we­zi­ge juri­di­sche ruim­te voor acti­vi­tei­ten in de fysie­ke leef­om­ge­ving.’ De gebruiks­ruim­te is dus een af te bake­nen ruim­te waar­bin­nen acti­vi­tei­ten effec­ten kun­nen ver­oor­za­ken op de leef­om­ge­ving. Dat kun­nen bij­voor­beeld mili­eu of natuur belas­ten­de effec­ten zijn, maar ook pla­no­lo­gisch (fysiek) gebruik van ruim­te is een vorm van gebruiks­ruim­te-inna­me door acti­vi­tei­ten. De afba­ke­ning van de gebruiks­ruim­te is afhan­ke­lijk van het totaal van maxi­ma­le, wen­se­lij­ke effec­ten van acti­vi­tei­ten op de fysie­ke leef­om­ge­ving. Het totaal van die effec­ten moet in de woor­den van arti­kel 1.3 van de Omge­vings­wet resul­te­ren in ‘een vei­li­ge en gezon­de fysie­ke leef­om­ge­ving en een goe­de omgevingskwaliteit’.

Poli­tiek-bestuur­lij­ke afweging
De ver­de­ling van gebruiks­ruim­te is pri­mair de ver­ant­woor­de­lijk­heid van de over­heid. Die ver­de­ling vindt plaats door mid­del van de inzet van omge­vings­rech­te­lij­ke instru­men­ten. Dat kan op diver­se manie­ren. Een voor­beeld van ver­de­ling van gebruiks­ruim­te is wan­neer het col­le­ge van B&W aan een bepaal­de acti­vi­teit, die zich op een loca­tie wil ves­ti­gen, in een omge­vings­ver­gun­ning gebruiks­ruim­te voor het pro­du­ce­ren van geluid toe­deelt. Ook de raad kan gebruiks­ruim­te ver­de­len via loca­tie spe­ci­fie­ke of alge­me­ne regels in het omge­vings­plan. De over­heid zal bij de ver­de­ling van gebruiks­ruim­te altijd fei­ten moe­ten ver­za­me­len en belan­gen moe­ten afwe­gen, maar zal vaak ook bur­gers en bedrij­ven bij de besluit­vor­ming  betrek­ken. Aan de ver­de­ling van gebruiks­ruim­te door de over­heid gaat dus altijd een poli­tiek-bestuur­lij­ke afwe­ging voor­af. Die afwe­ging kan niet altijd ‘onbe­perkt’ gemaakt wor­den. De gebruiks­ruim­te wordt immers begrensd om de effec­ten van acti­vi­tei­ten op de leef­om­ge­ving bin­nen de per­ken te hou­den. Ook de begren­zing is het resul­taat van een poli­tiek-bestuur­lij­ke afwe­ging door de over­heid, waar­bij bur­gers en bedrij­ven een belang­rij­ke rol moe­ten spe­len. De uit­komst van de begren­zing is immers afhan­ke­lijk van de ambi­ties en opga­ven die de diver­se par­tij­en in de leef­om­ge­ving heb­ben. De begren­zing kan bij­voor­beeld resul­te­ren in een over­heids­bin­den­de omge­vings­waar­de of in een alge­me­ne regel die de gebruiks­ruim­te voor een lage­re over­heid begrenst. Daar­mee is ech­ter niet gezegd dat die afwe­ging op dit moment ook altijd expli­ciet wordt gemaakt, laat staan dat het resul­taat van die afwe­ging (in een omge­vings­waar­de) wordt vastgelegd.

Gericht op bescher­men en benutten
Het doel van de ver­de­ling van gebruiks­ruim­te is het berei­ken van een balans tus­sen bescher­men en doel­ma­tig behe­ren, gebrui­ken en ont­wik­ke­len van de leef­om­ge­ving voor maat­schap­pe­lij­ke acti­vi­tei­ten. Een bestuurs­or­gaan dient acti­vi­tei­ten en de kwa­li­teit van de fysie­ke leef­om­ge­ving te bescher­men voor de effec­ten van (ande­re) acti­vi­tei­ten. Hoe meer bescher­ming, hoe klei­ner de omvang van de gebruiks­ruim­te. Figuur 1 drukt dit uit als een neer­waart­se kracht op de omvang van de gebruiks­ruim­te. Tege­lij­ker­tijd dient een bestuurs­or­gaan de gebruiks­ruim­te te benut­ten voor acti­vi­tei­ten. Dat te zien als een opwaart­se kracht. Het cen­tra­le doel van de Omge­vings­wet is om een balans te vin­den tus­sen de neer­waart­se kracht van bescher­men en de opwaart­se kracht van benut­ten. Hoe die balans op een zeker moment daad­wer­ke­lijk is, wordt bepaald door het juri­di­sche beslag dat acti­vi­tei­ten leg­gen op de gebruiks­ruim­te. Dat beslag bepaalt immers zowel de belas­ting van de fysie­ke leef­om­ge­ving die er wel is (benut­ting) als de belas­ting die er niet is (bescher­ming). De wij­ze waar­op de gebruiks­ruim­te ver­deeld is, bepaalt dus de bereik­te balans tus­sen bescher­men en benut­ten. Daar­mee is gebruiks­ruim­te een tast­ba­re con­cre­ti­se­ring van het­geen de Omge­vings­wet zich ten doel stelt: een para­dig­ma­wis­se­ling naar ruim­te voor ont­wik­ke­ling en waar­bor­gen voor kwa­li­teit. Maar daar­mee is nog niet alles over het begrip gebruiks­ruim­te gezegd. Er bestaat ook een beleids­ma­tig con­cept ‘gebruiks­ruim­te’.

Beleids­ma­tig concept
De Memo­rie van Toe­lich­ting bij de Omge­vings­wet en de lite­ra­tuur noe­men ook het beleids­ma­ti­ge con­cept gebruiks­ruim­te. Blijk­baar bestaat er onder­scheid tus­sen het begrip gebruiks­ruim­te zoals hier­voor beschre­ven en dat con­cept.

Kort gezegd heeft han­te­ren van het beleids­ma­ti­ge con­cept gebruiks­ruim­te alles te maken met het bewust omgaan met de gebruiks­ruim­te in de zin van afge­ba­ken­de ruim­te. Wan­neer gebruiks­ruim­te als beleids­ma­tig con­cept wordt inge­zet, houdt een over­heid bij de vor­ming, uit­voe­ring en eva­lu­a­tie van beleid con­ti­nu reke­ning met de effec­ten die acti­vi­tei­ten in een gebied maxi­maal op ande­re acti­vi­tei­ten mogen heb­ben. Dat is van belang omdat de inna­me van gebruiks­ruim­te door acti­vi­tei­ten vaak direct invloed heeft op de leef­baar­heid in een buurt, wijk of stad. De over­heid kan dit han­te­ren als grond­slag voor het beleid en de inzet van omge­vings­rech­te­lij­ke instru­men­ten, en als basis voor het gesprek tus­sen over­heid, bur­gers en bedrij­ven over de gebruiks­ruim­te­be­gren­zing en ‑ver­de­ling in een gebied. Waar­na het ver­vol­gens prak­tisch toe­pas­baar is in het gebruik van omge­vings­rech­te­lij­ke instrumenten.

Bij het gebruik van de instru­men­ten uit de Omge­vings­wet zijn er voor over­he­den drie momen­ten te onder­schei­den waar­op op een prak­ti­sche manier invul­ling kan wor­den gege­ven aan het beleids­ma­ti­ge con­cept gebruiksruimte:

  1. Beleids­ont­wik­ke­ling: het pro­ces van den­ken in en expli­ciet benoe­men van de beoog­de balans tus­sen bescher­men en benut­ten door bestuur en maatschappij;
  2. Beleids­door­wer­king en uit­voe­ring: het daad­wer­ke­lijk ver­de­len van de gebruiksruimte;
  3. Terug­kop­pe­ling: con­tro­le­ren en cor­ri­ge­ren van het fei­te­lij­ke beslag op de gebruiks­ruim­te door acti­vi­tei­ten en eva­lu­a­tie van gemaak­te keu­zes in voor­gaan­de fasen.
Gebruiksruimte

Gebruiks­ruim­te en het vin­den van een balans tus­sen bescher­men en benutten.

Beleids­cy­clus van de Omgevingswet
Het den­ken in bescher­men én benut­ten van de fysie­ke leef­om­ge­ving en de balans daar­tus­sen start in de fase van de beleids­ont­wik­ke­ling. Dit ver­eist een over­heid die samen met haar bur­gers op twee manie­ren kijkt naar de eigen leef­om­ge­ving. Aller­eerst door vast te stel­len wel­ke over­heids- en maat­schap­pe­lij­ke ambi­ties er op kor­te en lan­ge ter­mijn zijn in ter­men van bescher­men en benut­ten. Daar­naast door te onder­zoe­ken wat de gebieds­as­pec­ten zijn van de eigen gemeen­te of pro­vin­cie. Hoe groot is de func­tie­men­ging? Hoe staat het met de func­tie­dicht­heid? Hoe erva­ren bur­gers de func­tie­men­ging en ‑dicht­heid? Wel­ke ont­wik­ke­lin­gen zijn gewenst om de gebruiks­ruim­te­ver­de­ling over het plan­ge­bied te laten vol­doen aan de eisen en wen­sen van de bevol­king en bestuurders?

Met ande­re woor­den: de par­tij­en kun­nen in deze fase samen de ambi­ties en opga­ven met de gebruiks­ruim­te sig­na­le­ren. Een direc­te ver­volg­vraag is wel­ke stra­te­gie een over­heid zal han­te­ren om de gebruiks­ruim­te opti­maal in te vul­len. Wil­len de par­tij­en een omge­vings­waar­de die de gebruiks­ruim­te voor de over­heid begrenst? Wel­ke instru­men­ten zul­len wor­den aan­ge­wend om de gebruiks­ruim­te te ver­de­len? Is dat voor­al het omge­vings­plan, of wordt een ande­re stra­te­gie geko­zen? Deze afwe­gin­gen kun­nen onder de Omge­vings­wet bij­voor­beeld wor­den beschre­ven in de inte­gra­le omgevingsvisie.

De geko­zen ambi­ties en opga­ven krij­gen uit­ein­de­lijk hun beslag in de fase van de beleids­door­wer­king en uit­voe­ring. In deze fase wordt de in de beleids­ont­wik­ke­lings­fa­se geko­zen stra­te­gie uit­ge­werkt en toe­ge­past. De keu­zes die op hoofd­lij­nen zijn gemaakt in de balans tus­sen bescher­men en benut­ten wor­den gecon­cre­ti­seerd. Begren­zing en ver­de­ling van de gebruiks­ruim­te over acti­vi­tei­ten wordt in deze fase juri­disch gerealiseerd.

Tot slot is ook de terug­kop­pe­lings­fa­se van essen­ti­eel belang. In de prak­tijk is er naar onze mening struc­tu­reel te wei­nig aan­dacht aan moni­to­ring en eva­lu­a­tie van het uit­ge­voer­de beleid. Wat ove­ri­gens niet vreemd is in een poli­tiek land­schap van snel opvol­gen­de col­le­ges en steeds weer wis­se­len­de beleids­am­bi­ties. Eva­lu­a­tie van uit­ge­voerd beleid samen met de bur­gers en bedrij­ven is daar­bij een onder­ge­scho­ven onder­werp. Tege­lij­ker­tijd is het ont­bre­ken van aan­dacht voor terug­kop­pe­ling juist een gemis­te kans voor over­he­den, bedrij­ven en bur­gers om voort­du­rend in gesprek te zijn over de bereik­te balans tus­sen bescher­men en benutten.

Het con­cept gebruiks­ruim­te biedt een podi­um voor vra­gen of de maxi­ma­le belas­ting van de fysie­ke leef­om­ge­ving in de afge­lo­pen peri­o­de vol­doen­de is beperkt, en of de geko­zen mix tus­sen ‘waar’ en ‘hoe­veel’ de juis­te is geweest.

Nu al aan de slag
Het opschui­ven van de ingangs­da­tum van de Omge­vings­wet biedt extra kan­sen om te oefe­nen met het beleids­ma­ti­ge con­cept gebruiks­ruim­te. Door dat nu al cen­traal te stel­len kun­nen bestuur­ders, bur­gers en bedrij­ven naden­ken over de lan­ge ter­mijnam­bi­ties voor de kwa­li­teit van de fysie­ke leef­om­ge­ving van maat­schap­pij en bestuur. Het con­cept bevor­dert een struc­tu­re­le ont­wik­ke­ling, uit­voe­ring en eva­lu­a­tie van beleid dat gericht is op een duur­za­me balans tus­sen bescher­men en benut­ten. Op die manier kan een land­schap wor­den gecre­ëerd waar­in acti­vi­tei­ten maxi­ma­le ruim­te en maxi­ma­le bescher­ming krij­gen. Daar­naast bedwingt het con­cept de kor­te ter­mijn sco­rings­drang van menig politicus.

Dit arti­kel is ook gepu­bli­ceerd in RO Maga­zi­ne.