De Omge­vings­wet raakt aan de kern van hoe pro­vin­cies func­ti­o­ne­ren en heeft aan­zien­lij­ke gevol­gen voor hun uit­voe­rings­prak­tijk. Daar­mee bevin­den pro­vin­cies zich op een span­nen­de kan­tel­po­si­tie. Aan de ene kant zijn ze een belang­rij­ke part­ner bij regi­o­na­le ont­wik­ke­lin­gen en ander­zijds wor­den ze vaak geklei­neerd als hin­der­lijk mid­den­be­stuur, De vraag is of pro­vin­cies zich kun­nen omvor­men tot bete­ke­nis­vol tussenbestuur.

De pro­vin­cie is een mid­den­be­stuur. Het wordt min­der dan gemeen­ten gecon­fron­teerd met ‘boze bur­gers’ en min­der dan de rijks­over­heid belaagd door de media die op zoek zijn naar ‘nieuw­fei­ten’ als cha­os in beleid, falen­de uit­voe­ring en koningsdrama’s. De mid­den­po­si­tie wordt op twee manie­ren uit­ge­legd: (1) in het mid­den is onzicht­baar en daar geldt ‘onbe­kend maakt onbe­mind’ en (2) in het mid­den is meer rust en ‘in die luw­te is meer ruim­te om ver­stan­dig beleid te voeren’.

De eer­ste uit­leg zien we voor­al bij bur­gers en in de media. Er is de afge­lo­pen decen­nia meer­maals kri­tiek geuit op de pro­vin­cie. Recent nog heb­ben de kabi­net­ten Rut­te I en Rut­te II voor­stel­len gedaan voor pro­vin­ci­a­le her­in­de­ling. Net als eer­de­re pogin­gen had­den de plan­nen ook nu niet genoeg poli­tie­ke en bestuur­lij­ke steun. Daar­mee is de dis­cus­sie weer even van de poli­tie­ke (en publie­ke) agen­da. Maar de steeds oplaai­en­de dis­cus­sie geeft aan dat de posi­tie van de pro­vin­cie bin­nen het open­baar bestuur onder druk blijft staan.

De twee­de uit­leg leeft meer in de regio’s en bij de pro­vin­cies zelf. In diver­se delen van Neder­land speelt de pro­vin­cie een belang­rij­ke rol in de regio. En soms ook krijgt de pro­vin­cie zo maar een rol, die wel­is­waar niet een kern­taak in de klas­sie­ke zin is, maar wel waar­de­ring ople­vert, zoals de coör-dina­tie van de opvang van vluch­te­lin­gen medio 2015 of het bevor­de­ren van eco­no­mi­sche ont­wik­ke­ling in de regio’s. Soms is die rol beschei­den, soms meer ini­ti­ë­rend. In dat laat­ste geval zien we de pro­vin­cie zich met een beperkt aan­tal taken en stu­rings­mo­ge­lijk­he­den weer meer pro­fi­le­ren als een bestuurs­laag die bij veel maat­schap­pe­lij­ke pro­ble­men in de vol­le breed­te betrok­ken is. Deze betrok­ken­heid is logisch gewor­den omdat maat­schap­pe­lij­ke vraag­stuk­ken zich steeds min­der hou­den aan lagen (dit is alleen een lokaal of nati­o­naal vraag­stuk) en min­der aan kokers (dit is alleen soci­aal, alleen eco­no­misch of alleen fysiek). De pro­vin­cie lijkt beter dan gemeen­te en Rijk in staat om de kokers door­laat­baar te maken. Juist daar waar beleid tri­ple helix-ach­tig wordt aan­ge­pakt, groeit de rol van over­he­den die in de ogen van ande­ren goed tus­sen de par­tij­en gepo­si­ti­o­neerd zijn en die de rela­tie­ve onaf­han­ke­lijk­heid of zelfs onpar­tij­dig­heid heb­ben om een tus­sen­rol te kun­nen spelen.

Who­le of governance
De over­le­vings­kan­sen en nieu­we posi­tie van pro­vin­cies gaan wor­den bepaald door ver­schui­vin­gen in de maat­schap­pe­lij­ke ver­lan­gens en in de rol­len die de over­heid krijgt toe­ge­dicht. Bur­gers tonen daar­in nog­al eens twee gezich­ten: ze wil­len min­der over­heid zodat er min­der belas­ting­geld wordt ‘ver­spild’ én ze wil­len dat die­zelf­de over­heid alle pro­ble­men oplost en ‘gaten dichtloopt’.

Bestuurs­kun­di­gen schet­sten een ont­wik­ke­ling van het open­baar bestuur onder invloed van eigen keu­zen en gestuurd door exter­ne druk. Het bestuur ont­wik­kelt zich van klas­sie­ke publie­ke admi­ni-stra­tie­ve orga­ni­sa­tie via new public mana­ge­ment waar ele­men­ten van pri­va­te bedrijfs­voe­ring en publiek-pri­va­te samen­wer­king op de agen­da kwa­men te staan, naar wat wordt genoemd the who­le of governance.

De ver­on­der­stel­ling ach­ter het con­cept ‘Who­le of Gover­nan­ce’ is dat de impact van over­heids­han­de­len het meest wordt ver­groot door samen­han­gend over­heids­op­tre­den. Het gaat min­der om bestuurs­kracht oude stijl (is de orga­ni­sa­tie goed opge­lijnd om haar taken te ver­rich­ten) en meer om bestuurs­kracht nieu­we stijl. Daar­in gaat het om de vraag of betrok­ken en beno­dig­de orga­ni­sa­ties in staat zijn zich­zelf zo op te lij­nen en te for­me­ren in pro­duc­tie­ke­tens en ken­nis­net­wer­ken, dat de maat­schap­pe­lij­ke vraag­stuk­ken ermee gehol­pen zijn.

De rede­ne­ring erach­ter is dat geen enke­le over­heids­or­ga­ni­sa­tie en bestuurs­laag afzon­der­lijk in staat is de meest urgen­te pro­ble­men op eigen kracht vol­doen­de ver­der te bren­gen. Daar­mee ver­an­dert de manier waar­op naar bestuurs­kracht wordt aan­ge­ke­ken. Tra­di­ti­o­neel ligt de focus op een cen­traal stu­rings­punt hoog in de orga­ni­sa­tie. Bij Who­le of Gover­nan­ce ver­schuift de aan­dacht van hië­rar­chie en focus op de ver­de­ling van kern­ta­ken tus­sen Rijk, pro­vin­cies, gemeen­ten en water­schap­pen naar net­werk­kracht en naar de com­bi­na­tie van com­pe­ten­ties tot hoog­waar­di­ge pro­duc­tie. Daar waar de meest gelief­de slo­gan ‘je gaat erover of niet’ was, legt Who­le of Gover­nan­ce de nadruk op ‘samen kom je ver­der’. Een voor­beeld is het uit­voe­ren van inte­graal gezond­heids­be­leid. In lan­den als het Ver­e­nigd Konink­rijk, Zwe­den en Austra­lië is er spra­ke van een nati­o­na­le stra­te­gie, waar­in inter­de­par­te­men­taal samen­wer­ken op het hoog­ste over­heids­ni­veau is vast­ge­legd. In Austra­lië bij­voor­beeld wordt van­uit een bre­de visie inter­sec­to­raal samen­ge­werkt in part­ner­ships (huis­ves­ting, werk­ge­le­gen­heid, onder­wijs, wel­zijn, jus­ti­tie) om een omge­ving te bevor­de­ren die een posi­tie­ve invloed heeft op de psy­chi­sche gezond­heid (depres­sie).

Net­werk-cen­tra­li­teit
Deze nieu­we manier van den­ken valt samen met de ver­an­de­ren­de posi­tie van de over­heid. Vraag-stuk­ken ver­ei­sen geza­men­lij­ke, simul­ta­ne actie op ver­schil­len­de schaal­ni­veaus. Mul­ti­l­e­vel-gover­nan­ce dus. Vraag­stuk­ken wor­den pas effec­tief opge­lost als bestuurs­la­gen elkaar in hun han­de­len ver­ster­ken, zon­der dat één ervan het pri­maat heeft. Er is dan geen boven of onder meer, er ont­staan gelijk­waar­di­ge relaties.

Dat biedt inte­res­san­te kan­sen voor pro­vin­cies. De net­werk­the­o­rie leert ons name­lijk dat invloed­rij­ke lei­ders voor­al dege­nen zijn die beschik­ken over net­werk-cen­tra­li­teit, met ande­re woor­den de onmis­ba­re scha­kels zijn tus­sen ver­schil­lend soor­ti­ge deel­net­wer­ken. Dit is niet zo fun­da­men­teel anders dan altijd al gedacht is in ter­men van net­wer­ken onder de Haag­se Kaas­stolp, waar het ook al ging en gaat om beken­den heb­ben en bekend zijn. Jaren­lang heeft de Volks­krant zo de meest invloed­rij­ke Neder­lan­ders geï­den­ti­fi­ceerd. Maar nu komt de aan­dacht meer te lig­gen op de ver­bin­ding tus­sen ver­schil­len­de ‘machts­ker­nen’: het nati­o­na­le ver­sus het loka­le, het nati­o­na­le ver­sus het supra­na­ti­o­na­le, het publie­ke ver­sus het pri­va­te, het kun­nen met het ken­nen en de par­ti­ci­pa­tie met de repre­sen­ta­tie. De macht zit niet in de top, maar in het ‘tus­sen’. Daar waar de top zich vaak afschermt en alleen maar rela­ties aan­gaat met zich­zelf (coa­li­tie en strijd) en met de direct onder­lig­gen­de laag, is voor net­werk-cen­tra­li­teit juist ken­mer­kend dat par­tij­en invloed uit­oe­fe­nen omdat ze tus­sen vele ande­re par­tij­en zit­ten en door die ande­re par­tij­en gewaar­deerd wor­den. Net­wer­ken for­me­ren zich niet op basis van taak en bevoegd­heid, maar op basis van onder­lin­ge meer­waar­de en accep­ta­tie. Een par­tij die in de ogen van vele ande­re par­tij­en meer­waar­de heeft, iets kan wat ande­ren niet kun­nen, krijgt van die ande­re par­tij­en iets toe­ge­kend dat leidt tot bet­ween­ness cen­tra­li­ty. Hier lig­gen kan­sen voor de pro­vin­cie als bete­ke­nis­vol tussenbestuur.

Er ligt een kans voor pro­vin­cies in het syn­chro­ni­se­ren van bestuur­lij­ke acti­vi­tei­ten die op ver­schil­len­de niveaus plaats­vin­den. Juist omdat zij zich als tus­sen­be­stuur bevin­den in een invloed­rij­ke posi­tie in de net­werk­sa­men­le­ving, waar uit­da­gin­gen aan geo­gra­fi­sche gren­zen en bestuur­lij­ke een­he­den voor­bij gaan. Om bete­ke­nis­vol te kun­nen ope­re­ren moet de pro­vin­cie toe naar het beeld van een par­tij die in de ogen van ande­ren meer­waar­de heeft. Een mid­del is het han­te­ren van de maat­schap­pe­lij­ke omge­ving als vertrekpunt.

Bete­ke­nis­vol in de praktijk
De recen­te inzet van de pro­vin­cies bij de opvang van vluch­te­lin­gen is een leer­zaam voor­beeld. Als ant­woord op exter­ne druk werd de Who­le of Gover­nan­ce-aan­pak toe­ge­past. Hoe­wel het geen taak of bevoegd­heid van de pro­vin­cie was, merk­te de Rijks­over­heid, in deze het COA, dat ze zelf niet de kracht had om tij­dig tot aan­pas­sing van de voor­zie­nin­gen te komen toen de stroom vluch­te­lin­gen zo snel toe­nam. Het bleek ook moei­lijk om de stap in een keer naar de loka­le gemeen­schap­pen te maken. Gebruik makend van de tus­sen­po­si­tie van pro­vin­cies kwam er weer rust en effec­ti­vi­teit in het sterk opspe­len­de vraag­stuk. Deze tus­sen­rol is dui­de­lijk een ande­re dan die van de loka­le over­heid dicht bij de bur­gers en de Rijks­over­heid dicht bij de media. De pro­vin­cie fun­geert dan als een ver­bin­dend trap­pen­huis, en gaat soms via de lift of rol­trap zelfs de ver­die­ping van het rijk voor­bij om door te sto­ten naar de ver­die­ping van de EU. Hoe­wel de Rijks­over­heid deze rol ook speelt naar de EU, kan het voor een krach­tig open­baar bestuur geen kwaad dat er ook een twee­de levens­lijn is tus­sen EU en lokaal. Juist dat ver­sterkt het netwerk.

Met de invoe­ring van de Omge­vings­wet en inte­graal ruim­te­lij­ke beleid kan Neder­land inter­na­ti­o­naal de kop­po­si­tie pak­ken bij de Who­le of Gover­nan­ce-aan­pak. De Omge­vings­wet stelt pro­vin­cies in staat om niet zozeer de over­heid, maar de maat­schap­pe­lij­ke omge­ving te gebrui­ken als ver­trek­punt voor ont­wik­ke­lin­gen. De wet kan dan die­nen als aan­ja­ger van het nieu­we beleid waar­in ‘samen­wer­king’ en ‘faci­li­te­ren’ cen­traal staan. De wet biedt een uit­ge­le­zen kans om het idee van mul­ti­l­e­vel-gover­nan­ce toe te pas­sen en zo te ver­ta­len in effec­tie­ve beleidsprocessen.

De start­no­ta Nati­o­na­le Omge­vings­vi­sie (NOVI) is en ope­nings­bod van de Rijks­over­heid. Het is nu aan de pro­vin­cies om te ana­ly­se­ren waar de span­nin­gen en com­bi­na­tie­kan­sen tus­sen depar­te­men­ten en met loka­le visies zit­ten en om ver­vol­gens de bet­ween­ness cen­tra­li­ty bestuurs­kracht te ont­wik­ke­len. Con­cre­te vra­gen daar­bij zijn dan bij­voor­beeld waar lig­gen de tekor­ten van gemeen­ten om hun ambi­ties te rea­li­se­ren en wel­ke samen­wer­king tus­sen gemeen­ten, met pri­va­te par­tij­en en ken­nis­in­stel­lin­gen of bur­gers kan een uit­weg bie­den? Waar lig­gen de kan­sen voor acties op het boven­lo­ka­le niveau, wel­ke regi­o­na­le samen­wer­king is er al en hoe kan hier tot effec­tie­ve invul­ling van ver­be­te­ring van de fysie­ke omge­ving wor­den geko­men? Waar lig­gen de kan­sen voor geza­men­lijk optre­den van provincies?

De komen­de jaren vraagt van pro­vin­cies een trans­for­ma­tie van onbe­mind mid­den- naar effec­tief tus­sen­be­stuur. De Omge­vings­wet is daar­bij niet het doel, maar een uit­zon­der­lijk expe­ri­ment om een com­plexer wor­den­de omge­ving effec­tief te kun­nen benaderen.