We staan in Nederland voor een grote vervangings- en renovatieopgave. Veel van de huidige infrastructuur is gebouwd in de jaren 50 en – 60 en nadert het einde van haar levensduur. Daarnaast leven we in een dichtbevolkt land, waarin de mogelijkheden voor het realiseren van nieuwe infrastructuur beperkt zijn. Het is dan ook wenselijk om al bestaande infrastructuur goed te benutten, terwijl deze dringend aan renovatie toe is.  

Voor opdrachtgevers is het niet makkelijk om deze vervangings- en renovatieopgave het hoofd te bieden. Het moet sneller, efficiënter en goedkoper, maar ook innovatief. En dat alles met minder middelen. Een flinke uitdaging dus.

CPA: meer efficiency en betere samenwerking 

Er bestaan verschillende ideeën over hoe deze uitdaging kan worden aangegaan. Veel van deze ideeën gaan over hoe opdrachtgevers de markt benaderen. De contractuele portfolioaanpak (CPA) is daar een belangrijk voorbeeld van.  

Waar denk ik aan bij CPA? Bij een CPA worden meerdere werken gebundeld op de markt gezet, als een soort ‘mandje’ met werken. Je zoekt dan in één keer naar de beste partij voor het portfolio, in plaats van voor elk individueel werk een opdrachtnemer te zoeken. Zo zijn zowel opdrachtgever als opdrachtnemer minder tijd en geld kwijt aan het aanbestedingsproces.  

Op de langere termijn brengt het nog meer voordelen met zich mee. Zo kan er bij de opdrachtnemer een zekere leercurve ontstaan, waar hij in de opvolgende werken rekening mee kan houden. Daarnaast verhoogt CPA de voorspelbaarheid van het toekomstige werk, waardoor de opdrachtnemer zijn middelen efficiënter kan verdelen. Het is een langere termijn samenwerkingsverband, waardoor opdrachtgever en opdrachtnemer beter op elkaar zijn ingespeeld, wat de samenwerking verbetert.  

CPA is dan ook een onmisbaar onderdeel van het antwoord op deze opgave. Opdrachtgevers hebben over het algemeen echter nog relatief weinig ervaring met de aanpak, dus hoe pak je dit aan? En waar kun je tegenaan lopen?  

Juridische mogelijkheden 

Bij het hanteren van CPA moet je als opdrachtgever de aanbestedingswet- en regelgeving in het oog houden. Uit de Aanbestedingswet 2012 volgt in beginsel dat iedere overheidsopdracht moet worden aanbesteed volgens een aanbestedingsprocedure. Hierdoor zou elk onderdeel van het portfolio een eigen aanbestedingsprocedure moeten volgen, voorafgaande aan het sluiten van de overeenkomst. Dit is niet wenselijk vanuit de gedachte van CPA. Hiermee wil je als opdrachtgever meerdere gelijksoortige opdrachten in één keer in de markt zetten. De Aanbestedingswet 2012 biedt hiervoor verschillende uitzonderingen, om CPA juridisch vorm te geven.  

Hieronder wordt nader ingegaan op enkele belangrijke contractuele benaderingen. Elke contractuele benadering kent zijn eigen vereisten en kunnen dus niet zomaar voor elk project worden toegepast. 

Herzieningsclausules (Opties):

Herzieningsclausules, ook bekend als opties, vormen een contractuele bepaling waarmee de contractpartijen contracten kunnen herzien of aanpassen onder bepaalde voorwaarden. Deze clausule moet daarvoor wel duidelijk, nauwkeurig en ondubbelzinnig in de aanbestedingsstukken zijn opgenomen. Dit stelt je als opdrachtgever in staat om flexibel in te spelen op veranderende omstandigheden, zoals gewijzigde regelgeving, budgettaire veranderingen, of evoluerende projectbehoeften. Een voordeel van een herzieningsclausule kan zijn dat er sprake is van één contract en bijbehorende voorwaarden waaronder, na een rechtmatige inroeping van de herzieningsclausule, projecten in opdracht kunnen worden uitgegeven. Zonder dat hiervoor een nieuwe aanbestedingsprocedure nodig is.   

Herhalingsopdrachten:

Herhalingsopdrachten zijn periodieke of terugkerende werkzaamheden, die volgen op het initiële project en worden uitgevoerd onder opvolgende overeenkomsten. Per overeenkomst moet je als opdrachtgever een aanbestedingsprocedure doorlopen. Wanneer je opdrachtgever aan de wettelijke voorwaarden voor het gebruik van herhalingsopdrachten voldoet, biedt dit de mogelijkheid om deze aanbestedingsprocedure in te kleden als een onderhandelingsprocedure zonder aankondiging. Hiermee is feitelijk sprake van directe gunning aan één partij. Een voordeel van herhalingsopdrachten kan zijn dat er sprake is van elkaar opvolgende contracten met elk een eigen aanbestedingsprocedure, waarbij voor elk contract een zekere onderhandelingsruimte bestaat voor opdrachtgever en -nemer.  

Raamovereenkomsten met één of meerdere opdrachtnemers:

Een raamovereenkomst met één opdrachtnemer biedt een gestructureerd kader, waarbinnen dezelfde opdrachtnemer verschillende projecten kan uitvoeren. Dit bevordert samenwerking, consistentie en kennisoverdracht, wat positief is voor de samenwerking binnen de verschillende projecten.  

Raamovereenkomsten met meerdere opdrachtnemers geven de opdrachtgever de mogelijkheid om met verschillende opdrachtnemers samen te werken binnen een vooraf bepaald kader. Dit biedt flexibiliteit en diversiteit in de keuze van uitvoerders. De opdrachtgever kan hierdoor profiteren van specifieke expertise en capaciteiten voor verschillende projecten.  

Een algeheel voordeel van de raamovereenkomst kan zijn dat er sprake is van een duidelijke geraamde waarde van het contract. Opdrachtnemer(s) onder de raamovereenkomst kennen een zekere exclusiviteit rond het uitvoeren van opdrachten tot deze waarde. Dit zorgt voor werkzekerheid. Daarentegen is de opdrachtgever niet verplicht om ook daadwerkelijk alle opdrachten te verstrekken, er is geen afnamegarantie. 

De keuze voor een specifieke contractuele benadering hangt af van de aard van de verschillende werken in het portfolio, de gewenste flexibiliteit en de specifieke behoeften van de opdrachtgever. Door gebruik te maken van de genoemde contractuele mogelijkheden, kun je als opdrachtgever een effectieve aanpak hanteren voor de realisatie van het portfolio. Het nauwkeurig afwegen van de voordelen en beperkingen van elke benadering is essentieel voor een succesvolle inzet van CPA.

Uitdagingen van CPA: waar moet je rekening mee houden 

Bij het aan de slag gaan met CPA kun je als opdrachtgever tegen een aantal zaken oplopen. We noemen hier de 3 belangrijkste.  

Een veelheid aan doelen 

Zoals genoemd zijn er veel uitdagingen, waar CPA een positieve bijdrage aan kan leveren. Deze potentiële toegevoegde waarde wordt weerspiegeld in hoe opdrachtgevers omgaan met de aanpak. CPA wordt soms gezien als een heilige graal en een oplossing voor alle problemen. Als je een opdrachtgever vraagt waarom er voor CPA is gekozen, is het antwoord vaak én innovatie, én efficiëntie, én duurzaamheid, én kostenreductie. Maar als je op zoveel doelen tegelijk focust, wordt er op geen enkel doel écht gefocust.  

Het is belangrijk om hierin scherpte en prioritering aan te brengen. CPA is niet een heilige graal, maar een oplossing voor specifieke problemen, als je als opdrachtgever de aanpak op de juiste manier inzet. Dit betekent dat je de doelen moet specificeren en prioriteren en dat je je keuzes hierop moet afstemmen. Als je focust op innovatie, kan het zijn dat je een leercurve bij de opdrachtnemer moet stimuleren. Dit kan door de werken zo te bundelen dat er een continue ‘stroom’ aan werk voor de opdrachtnemer ontstaat.  

Je kan zeggen dat het altijd goed is om naar innovatie te streven, maar als dit het hoofddoel is, kun je hier nog extra nadruk op leggen. Daarnaast kun je het portfolio in de tijd ordenen van relatief simpele werken naar meer complexe. Dat geeft de opdrachtnemer de tijd om te leren.  

Het streven naar een specifiek doel heeft dus invloed op de inrichting van het portfolio.  

Dilemma’s binnen CPA 

CPA is niet een ‘one size fits all’ oplossing. Integendeel. Bij het bundelen van werken komen verschillende keuzes kijken, die je moet afstemmen op de gestelde doelen. Sommige van deze keuzes liggen redelijk voor de hand. Andere brengen een dilemma met zich mee.  

Een van de meest duidelijke dilemma’s is er bij de keuze voor het wel of niet implementeren van performance management binnen een CPA. Bij een contractuele portfolioaanpak worden meerdere werken achter elkaar uitgevoerd. Hierdoor kun je de prestaties van de opdrachtnemer bij het eerste werk meten. Vervolgens verbind je er bij de opvolgende werken consequenties aan. Het managen van de prestaties van de opdrachtnemer geeft je een bepaalde mate van controle over de geleverde kwaliteit. Door dit voordeel wordt CPA vaak beschouwd als onlosmakelijk verbonden met performance management. Een kanttekening hierbij is dat niet elke contractuele benadering zich even goed leent voor het hanteren van performance management. Herhalingsopdrachten lijken hierbij de meest logische combinatie te vormen.  

Naast deze juridische kanttekening heeft performance management nog een nadeel. CPA heeft namelijk de potentie om investeringen door de opdrachtnemer in een vroeg stadium te stimuleren, omdat de opdrachtnemer weet dat hij het over meerdere werken kan terugverdienen. Door performance management vermindert dit effect, omdat het voor de opdrachtnemer de zekerheid op het vervolgwerk vermindert.  

Het is dus duidelijk dat je performance management niet zomaar bij elke vorm van CPA moet implementeren. In plaats daarvan moet je je afvragen wat je belangrijker vindt, controle over de kwaliteit of het stimuleren van investeringen.  

De context als bepalende factor 

Tenslotte is het van belang om je te realiseren dat de context waarin de werken binnen de CPA zich bevinden van invloed kan zijn op de effectiviteit van bepaalde keuzes binnen de aanpak. Je moet je keuzes dan ook niet één-op-één baseren op je doelen. Breng de context goed in kaart en neem de mee in de overwegingen. Bevinden werken zich in een zeer complexe omgeving, dan is het bijvoorbeeld zeer lastig om performance management toe te passen.  

Een voorbeeld:
Er is een set aan werken midden in de randstad. Deze werken vormen vitale verkeersaders en moeten dan ook zo kort mogelijk buiten gebruik zijn. Voor sommige werken betekent dit dat de geplande werkzaamheden binnen de CPA moeten worden gecombineerd met andere werkzaamheden, om de hinder voor gebruikers te minimaliseren. Dit zorgt er echter voor dat de vergelijkbaarheid van de werken afneemt. Het wordt dus moeilijker om consequenties te verbinden aan de gemeten prestaties. Tegenvallende prestaties kunnen immers liggen aan het werk van de opdrachtnemer, maar kan ook een resultaat zijn van de context waarin het werk zich bevindt. Aan de andere kant is het voor werken in een relatief simpele omgeving, met een goed te voorspellen van de werkzaamheden, een stuk eenvoudiger om performance management toe te passen.  

Aan de slag 

Dat CPA een ‘hot topic’ is, is duidelijk. Voor een succesvolle aanpak moet je echter wel een geschikte juridische vorm kiezen. Je moet doelen prioriteren, dilemma’s afwegen en de context goed in kaart brengen. Alleen zo kan CPA een bijdrage leveren aan het tackelen van de vervangings- en renovatieopgave. Bij AT Osborne zijn we hier volop mee bezig, zowel door het ontwikkelen van theoretische kennis, als door onze betrokkenheid in de praktijk. Heb je een vraagstuk rond het hanteren van CPA. We denken graag mee.