De klimaatdoelstellingen van ‘Parijs’ zijn via de nationale overheid geland op gemeentelijk niveau. Dáár moeten de energie- en warmtetransitie concreet gestalte krijgen. Het omgevingsplan biedt mogelijkheden, maar tegelijkertijd zijn er beperkingen. Hoe moet je daar als gemeente mee omgaan? Jacco Karens, sinds december 2023 in dienst bij AT Osborne, schreef er een proefschrift over aan de Rijksuniversiteit Groningen. De titel: “Verduurzamingsverplichtingen in het omgevingsplan – Juridische begrenzing van gemeentelijke sturing op de energietransitie in de gebouwde omgeving”. Geen theoretische publicatie, maar een praktisch stuk met bruikbare conclusies en aanbevelingen.

“Aan het realiseren van de beleidsdoelen zitten juridisch gezien twee kanten: wat kun je bereiken met de huidige en toekomstige instrumenten en regels, en hoe waarborg je tegelijkertijd bestaande rechten en belangen?”

Met de invoering van de Omgevingswet hebben gemeenten een nieuw instrument in handen gekregen om regels op te stellen voor de fysieke leefomgeving: het omgevingsplan. Dat komt goed uit, want er liggen enorme ambities op het lokale bord. De energie- en warmtetransitie vragen, onder meer, om het aardgasvrij maken van wijken, de aanleg van en aansluiting op warmtenetten en de installatie van grote hoeveelheden zonnepanelen en warmtepompen. Voor nieuwe gebouwen is dat relatief eenvoudig, maar hoe doe je dat voor bestaande gebouwen? Daar is immers sprake van eigenaren, die de bijbehorende investeringen moeten kunnen en willen plegen. “De vraag is welke ruimte gemeenten hebben om de beleidsdoelen te realiseren”, zegt Jacco Karens. “Juridisch gezien zitten er twee kanten aan: wat kun je bereiken met de huidige en toekomstige instrumenten en regels, en hoe waarborg je tegelijkertijd bestaande rechten en belangen?”

Investeringsdwang en compensatie

Zowel de bestaande instrumenten als de nieuwe regels die nog in de (parlementaire) pijplijn zitten, kennen diverse begrenzingen. Die bestaan onder meer uit landelijke regels waarvan gemeenten niet mogen afwijken, of beleidsmatige uitgangspunten zoals ‘haalbaar en betaalbaar’ als criterium voor te plegen investeringen. “Verduurzaming van bestaande gebouwen grijpt in op het eigendomsrecht”, aldus Jacco. “Het is investeringsdwang, die het eigendom beperkt. Een belangrijke vraag is of een eigendomsbeperking proportioneel is. Bij de beantwoording van die vraag spelen diverse aspecten een rol, bijvoorbeeld of er sprake is van een overgangstermijn of van financiële compensatie.”

Om dit nader te onderzoeken, dook Jacco de recente geschiedenis in. Daarbij stuitte hij op vergelijkbare verplichtingen, opgelegd vanuit de overheid aan particuliere eigenaren omwille van een maatschappelijk doel. Zo was er in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw sprake van gedwongen stadsvernieuwing, waarbij oude panden een kwaliteitsverbetering ondergingen. Ook speelde de problematiek van bodemsanering, waarbij saneringsbevelen werden opgelegd om vervuilde grond op te schonen. “De rechtmatigheid van die gedwongen investeringen werd afgemeten aan de mate waarin ze konden worden terugverdiend gedurende de exploitatietermijn. Ik ben geen regel tegengekomen die definieert wat die termijn zou moeten zijn; het hangt af van de betrokken belangen. De vraag is wat je meeneemt bij het bepalen ervan. Bij verduurzaming speelt een extra aspect, namelijk dat het de waarde vermeerdert van het betreffende object. Als je daar gewicht aan toekent, verandert dat de terugverdientermijn en de kosten/batenanalyse. Die verhouding tussen de kosten en de baten van een duurzaamheidsinvestering moet in balans zijn. Indien dat niet zo is, ontstaat recht op compensatie, bijvoorbeeld in de vorm van subsidie of schadevergoeding.”

Voor zijn proefschrift wierp Jacco ook een blik over de (oost)grens. De Duitse overheid kent instrumenten om eigenaren te verplichten tot verduurzaming, met dien verstande dat de investeringsdwang evenredig moet zijn aan de waarde van het bouwwerk. Blijkt de investering te groot, dan volgt compensatie. Uit Duitse literatuur en rechtspraak komt naar voren dat men daarbij rekent met lange terugverdientermijnen, van dertig jaar.

Conclusies

Dit onderwerp, zo constateert Jacco, raakt aan fundamentele elementen. “Het gaat om de vrijheid van handelen van particuliere eigenaren en om ingrijpende financiële consequenties. In alle benaderingen die ik bij mijn onderzoek ben tegengekomen, zie je dat die vrijheid ondergeschikt is aan het financiële verhaal. De tendens is duidelijk: kom niet aan mijn portemonnee.”

De algehele conclusie van het proefschrift is dat gemeenten ondanks de begrenzingen toch verduurzamingsverplichtingen kunnen opleggen, via hun centrale instrument het omgevingsplan. “Ze moeten daarbij wel door een aantal hoepels springen. Zo moet gemotiveerd worden dat het praktisch en financieel uitvoerbaar is voor een eigenaar. Ook moet een eigenaar in beginsel de ruimte krijgen om een alternatieve, gelijkwaardige maatregel te treffen. Daarmee kan hij kiezen voor een technisch of financieel minder ingrijpende oplossing, die wel bijdraagt aan de gemeentelijke doelstelling.”

Een andere eis komt voort uit een rechtstatelijke notie over de verhouding tussen overheid en burger. De eerste heeft een dienende taak ten opzichte van de tweede. “Dus als je als overheid een eigenaar vraagt om mee te werken aan verduurzaming, moet je ook extra stappen zetten om je dienende taak concreet in te vullen. Maar geef dat vooral niet al te juridisch vorm, want dan lok je procedures uit.” De Duitse manier is door naast het omgevingsplan een apart sociaal plan vast te stellen, dat eventuele negatieve gevolgen verzacht. Onderdelen van een dergelijk plan kunnen subsidies zijn, maar ook leningen tegen lage rentes, een overlegstructuur of afspraken over de informatievoorziening. Jacco: “Iets dergelijks zie je al terug in de nieuwe wetsontwerpen over warmtetransitie. Daar wordt naast een omgevingsplan gesproken over een warmteprogramma, dat nader omschrijft hoe zaken gerealiseerd worden en welke maatregelen daaraan worden gekoppeld.”

Geef gemeenten meer mogelijkheden

Het proefschrift is interessant voor iedereen die bezig is met de warmte- en energietransitie en de Omgevingswet. Maar het zal vooral nuttig zijn voor gemeenten, denkt Jacco. “Het laat zien hoe zij duurzaamheidsbeleid via het omgevingsplan kunnen effectueren in regels, door daarbij de eerder genoemde vereisten in acht te nemen.”

Behalve conclusies zijn er ook aanbevelingen, bijvoorbeeld met het oog op de energietransitie. “We bewegen van een groot, centraal energiesysteem naar steeds meer decentrale elementen zoals individuele zonnepanelen en laadpalen. Ook netcongestie, een steeds vaker voorkomend probleem, speelt zich af op lokaal niveau. Op basis van mijn onderzoek doe ik de aanbeveling om gemeenten meer mogelijkheden te geven om lokaal regels vast te stellen. De huidige wetgeving, twintig jaar geleden opgesteld toen de energiemarkt geliberaliseerd werd, sluit dat uit. Maar binnen de huidige ontwikkelingen is het belangrijk dat een gemeente wel kan ingrijpen, bijvoorbeeld als een bedrijf zich wil vestigen dat het risico op verstoringen in het stroomnet verhoogt. Gemeenten zouden datgene wat ze toestaan binnen een omgevingsplan, moeten mogen koppelen aan lokale energievraagstukken.”

Een andere aanbeveling speelt juist op landelijk niveau. De nieuwe wetten Collectieve Warmte en Gemeentelijke Instrumenten Warmtetransitie liggen nog in de Tweede Kamer. “Ik wil geen politiek oordeel vellen, maar pleit er nadrukkelijk voor om deze twee wetten in werking te laten treden. Ze helpen de gemeenten om hun decentrale rol op te pakken, die zo hard nodig is bij het daadwerkelijk, praktisch doorvertalen van het duurzaamheidsbeleid.”

Kennisontwikkeling

Kort voor zijn promotie trad Jacco in december 2023 bij AT Osborne in dienst als juridisch adviseur Duurzaamheid en Recht. Het verband tussen het een en het ander is helder, vindt hij. “Bij AT Osborne werken we veel voor opdrachtgevers die bezig zijn met de warmte- en energietransitie. Zij zien zich voor diverse vragen gesteld: hoe komen ze verder, welke instrumenten staan ter beschikking, wat zijn de mogelijkheden en wat zijn de beperkingen? Als AT Osborne kijken we op een creatieve manier naar wat wel kan, ook in juridisch opzicht. Wij zijn gespecialiseerd in hoe gemeenten bepaalde instrumenten kunnen inzetten, en combineren dat met een uitgebreide expertise op het gebied van transities. Mijn onderzoek vormt een stap in onze kennisontwikkeling, en daarmee een kwaliteitsimpuls voor ons aanbod richting onze opdrachtgevers. Zo kunnen wij hen nog beter helpen met het bereiken van de klimaatdoelen.”