Samen aan de slag met ruimtelijke kwaliteit in wateropgaven

Geplaatst op 21 december 2021

Het formatieproces is in de afrondende fase. Met een onderzoek naar de aanpak van ruimtelijke kwaliteit in wateropgaven werkte ook AT Osborne mee aan input voor de formatie. Naar aanleiding van een aangenomen motie in de Tweede Kamer kreeg AT Osborne van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat de opdracht om een verkenning uit te voeren naar de verbetermogelijkheden. Carla de Koning – van de Loo, Herbert Bos en Puck Kole gingen met deze verkenning aan de slag. Wat leverde dit op? De verkenning laat zien dat zonder verandering ruimtelijke kwaliteit het kind van de rekening dreigt te worden.

Het belangrijkste inzicht is dat de aanpak van wateropgaven sterk verschilt van de aanpak die nodig is voor het realiseren van ruimtelijke kwaliteit. Dit betekent dat het realiseren van ruimtelijke kwaliteit in wateropgaven niet vanzelfsprekend is. Zo hebben we het in Nederland niet georganiseerd. We werken aan wateropgaven op basis van normen die zijn vastgelegd in wet- en regelgeving, organiseren wateropgaven hoofdzakelijk sectoraal en primair gericht op de water-gerelateerde doelstellingen (vooral voor waterveiligheid) en hebben de verantwoordelijkheid voor wateropgaven eenduidig belegd bij het ministerie van IenW en de waterschappen.

Ruimtelijke kwaliteit en belangen

Voor ruimtelijke kwaliteit is de aanpak heel anders. Voor ruimtelijke kwaliteit zijn er geen eenduidige normen. Ruimtelijke kwaliteit is de som van de belevingswaarde, gebruikswaarde en toekomstwaarde van een gebied. Dit is in elk gebied anders. Je kan het zien als het resultaat van een afweging van economische, sociale, ecologische en culturele belangen. Realiseer je een fietspad ten koste van het landschap en de natuur? Behoud je cultureel erfgoed of past je elementen aan voor het versterken van de dijk? Het ontbreken van eenduidige normen betekent dat de ruimtelijke kwaliteit meer afhankelijk is van doelen die overheden stellen. Dit vergt een integrale aanpak. Onderlinge bestuurlijke en maatschappelijke afspraken zijn van essentieel belang. Anders wordt de ruimtelijke kwaliteit van een gebied het kind van de rekening.

Wie is verantwoordelijk?

Maar wie is er verantwoordelijk voor de ruimtelijke kwaliteit bij wateropgaven in een gebied? Daar is geen eenduidig antwoord op te geven. En dat is meteen een deel van het probleem. Grofweg zijn het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en de waterschappen verantwoordelijk voor de aanpak van wateropgaven (op een aantal kleine taken na) en zijn initiator voor projecten en programma’s voor waterveiligheid, waterbeheer en waterkwaliteit. De verantwoordelijkheid voor het stimuleren van ruimtelijke kwaliteit is daarentegen belegd bij verschillende departementen van het Rijk, de provincies en de gemeenten. Dit is heel gefragmenteerd. De overheden houden vaak wel rekening met ruimtelijke kwaliteit, omdat ze zien dat het belangrijk is. Maar zij zijn hier niet verantwoordelijk voor. Ze ‘doen het er bij’. Als zij andere prioriteiten moeten stellen, dan is het mogelijk dat dit leidt tot concessies aan de ruimtelijke kwaliteit.

Financiering van verbetering

En, hoe financier je verbetering van ruimtelijke kwaliteit bij wateropgaven? Dat blijkt ook een grote barrière. De baten van ruimtelijke kwaliteit zijn vooral maatschappelijke baten. Door het ontbreken van een probleemeigenaar is er geen duidelijke baathebber en dus ook geen financier. Daar komt bij dat gelden voor wateropgaven vaak expliciet zijn gekoppeld aan primair water-gerelateerde doelen, zoals voor waterveiligheid. Hierdoor is het beperkt mogelijk om financiering te vinden om ruimtelijke kwaliteit te stimuleren tijdens de aanpak van wateropgaven. De programma’s Ruimte voor de Rivier en Zwakke Schakels vormden hierop mooie uitzonderingen. Geld uit het Deltafonds, bestemd voor waterveiligheid, kan simpelweg niet besteed worden aan ruimtelijke kwaliteit. Dat levert discussie op. Wie trekt uiteindelijk de portemonnee?

Aan de ene kant is de focus op water logisch. Bijvoorbeeld de opgaven voor waterveiligheid zijn enorm groot. Er is veel geld nodig en er is een enorme tijdsdruk om onze voeten droog te houden. We ervaren een continue dreiging van het water vanuit de zee, vanuit de rivieren en door neerslag. De situatie in Limburg is daar een groot voorbeeld van. Aan de andere kant is de focus op water een gemis. De ruimtelijke inrichting van Nederland en water zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Water bepaalt voor een groot deel het uiterlijk van ons land. Als we waterprojecten uitvoeren zonder oog voor de ruimtelijke kwaliteit van een gebied, dan is Nederland straks geen mooi waterland meer.

Integrale aanpak is essentieel

Dat een integrale aanpak nodig is, is geen nieuw verhaal. Een integrale aanpak voor het gebied is essentieel. De vraag blijft hoe je dat op een goede en effectieve manier met elkaar doet. Daar is niet één succesformule voor. Je kunt wel van mooie succesverhalen leren. Die zijn er ook veel in Nederland. Carla, Herbert en Puck concludeerden op basis van succesvolle voorbeelden uit de praktijk dat er vijf variabelen zijn die je moet aanpakken:

Aanpassingen in de governance;
Aanpassingen in de samenwerking in een gebied;
Andere manieren van ontwerpen;
Aanpassen van de procedures;
Anders organiseren van de financiële structuren.

Succesfactoren voor het slagen

De uitgebreide inventarisatie van verbetermogelijkheden voor deze variabelen kun je terugvinden in de gedetailleerde rapportage van de verkenning. Dit leverde vier succesfactoren op, voor het stimuleren van ruimtelijke kwaliteit bij wateropgaven:

Gedeeld eigenaarschap: Werk veel samen in een gebied en investeer vanaf het begin in de samenwerking. Voor het stimuleren van ruimtelijke kwaliteit moeten het rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen elkaar meer opzoeken vanaf de start van een project of programma. Een verandering van de kerntaken en verantwoordelijkheden van de overheden voor ruimtelijke kwaliteit bij wateropgaven is niet opportuun. Erken dat ieder een verantwoordelijkheid voor dit vraagstuk heeft en geef samen invulling aan het gedeeld eigenaarschap. Idealiter krijgt een samenwerking al vorm vanaf het begin van een project of programma. Een goede en heldere governance, gebaseerd op bestuurlijke samenwerking en politiek is een sleutel tot succes.

Tijdige gezamenlijke verkenning: Leg tijdig een fundamentele basis voor de samenwerking, met een gezamenlijke verkenning van kansen en maatschappelijke opgaven in een gebied. Dit kost tijd en vraagt om beschikbaarheid van budgetten op de juiste momenten. Door tijd en ruimte te nemen voor een zorgvuldig participatieproces met regionale partijen, is de kans op het creëren van meerwaarde binnen projecten het grootst. Regionale belangen moeten een plek krijgen in de voorfase van een project, om de ruimtelijke kwaliteit überhaupt te kunnen verbeteren.

Kaders en capaciteit voor ruimtelijk ontwerp: Kijk vanaf het begin met elkaar wat in een gebied moet gebeuren en leg dat vast. Verbetering van de belevingswaarde, gebruikswaarde en toekomstwaarde van een gebied vraagt om kaders voor het ruimtelijk ontwerp en voldoende ontwerpcapaciteit. Zo’n kader geeft inzicht in de afweging van belangen, wat nodig is in een gebied. Welke ecologische waarden moeten in de toekomst worden versterkt? Hoe kan het cultureel erfgoed bijdragen aan de belevingswaarde? Voor dit soort inzichten is capaciteit van mensen nodig met kennis van ruimtelijk ontwerp.

Beschikbaarheid van voldoende middelen: Verbeteren vereist altijd geld, ook voor ruimtelijke kwaliteit. Het geld is nodig voor het maken van de plannen en het uitvoeren van de plannen in het gebied. Soms moet er geld bij, soms moet gereserveerd geld beschikbaar worden gemaakt. Door het samenvoegen of ‘ontlabelen’ van sectorale middelen is veel mogelijk. In het tweeminutendebat Water van 24 juni beloofde de Minister een ambtelijke inschatting te geven van de orde van grootte van de benodigde extra middelen van het Rijk. In de beantwoording geeft de Minister aan dat een extra investering nodig is van enkele miljoenen per jaar voor laaghangend fruit-maatregelen tot honderden miljoenen per jaar extra voor bijvoorbeeld een dubbele doelstelling om ruimtelijke kwaliteit als verplicht onderdeel mee te nemen in alle wateropgaven.

Een voornaam inzicht is dat de verbetermogelijkheden met elkaar samenhangen en niet los van elkaar staan. Het heeft geen zin om alleen in te zetten op samenwerking, als er niets wijzigt aan het ontwerpproces, de procedures of financiering.

Hoe verder?

Het Rijk en de medeoverheden gingen na de verkenning een vervolgproces in, om alle gevolgen en mogelijkheden uit te zoeken. Het is vervolgens aan alle overheden samen om met elkaar aan de slag te gaan en vooral over de schuttingen heen te kijken. Met een hart voor Nederland als waterland en een hoofd vol goede ideeën moeten we met elkaar op zoek gaan naar creatieve oplossingen, gedurfde ingrepen en maatwerk voor elk gebied. Wij werken mee!

Voor deze verkenning begeleidden Carla, Herbert en Puck expertsessies en hielden zij een serie interviews met sleutelfiguren in de watersector. Veel experts op het gebied van waterveiligheid, waterkwaliteit en waterbeheer zijn op deze manier betrokken bij de verkenning. De verkenning leverde een dik rapport op, met de serie verbetermogelijkheden.